揭秘中資在美大苦主：聯(lián)想曾連過五關(guān) TikTok命運(yùn)又將如何？

沒有奇跡，字節(jié)跳動出售TikTok美國業(yè)務(wù)已成定局，變數(shù)只是誰來接盤以及收購價格。這款短視頻應(yīng)用在全球獲得了8億活躍用戶，打破了中國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)出海的天花板，最終卻在白宮封殺下黯然退出美國，甚至還要擔(dān)心全球業(yè)務(wù)前景。這實在令人遺憾。

神秘機(jī)構(gòu)CFIUS

字節(jié)跳動是怎樣在美國政府施壓下被迫出售TikTok美國業(yè)務(wù)的？外界所知道的是，美國白宮本月連續(xù)頒布兩道行政命令，命令字節(jié)跳動在90天內(nèi)完成出售TikTok美國業(yè)務(wù)，并在美國政府監(jiān)督下銷毀所有美國用戶相關(guān)數(shù)據(jù)。但外界所不知道的是，這場對TikTok的打壓開始于去年秋天，直接負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)就是美國外國投資委員會(以下簡稱:CFIUS)，而監(jiān)督銷毀數(shù)據(jù)的也是CFIUS。

簡單復(fù)盤一下這場圍剿：去年10月，兩黨國會議員聯(lián)合呼吁政府調(diào)查TikTok可能帶來的國家安全風(fēng)險，主要牽頭者是紐約州民主黨參議員舒默和阿肯色州共和黨參議員科頓。盡管驢象兩黨在諸多政策上針鋒相對水火不容，但在審查中國企業(yè)的問題上卻高度一致。過去幾年參議院少數(shù)派領(lǐng)袖舒默一直主張擴(kuò)大CFIUS審查權(quán)力，嚴(yán)格限制中國企業(yè)對美投資。因此，指望大選之后政府換屆，封殺TikTok一事就能出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)，基本是不可能的。

緊接著，去年11月CFIUS正式介入對TikTok展開國家安全調(diào)查。盡管字節(jié)跳動積極配合調(diào)查，提供了源代碼，創(chuàng)建了透明中心，找來了迪士尼高管負(fù)責(zé)TikTok(昨天已經(jīng)離職)；美國情報部門也沒有找到“中國政府通過TikTok獲取美國用戶數(shù)據(jù)”的任何證據(jù)，但這一切的努力都沒有改變調(diào)查結(jié)論?；蛟S早在CFIUS開始調(diào)查的時候，TikTok美國被勒令出售的命運(yùn)就已經(jīng)注定。

在TikTok事件之前，國內(nèi)讀者可能早就聽說過這個CFIUS。諸多中資企業(yè)都無奈折戟在CFIUS的審查大斧下，被迫退出美國市場或者賤價出售資產(chǎn)。在(表面上)推崇開放競爭的市場經(jīng)濟(jì)原則的美國，這個神秘的CFIUS到底是個什么機(jī)構(gòu)，有什么法律依據(jù)，是怎么運(yùn)轉(zhuǎn)的，可以決定一家外資企業(yè)在美國市場的命運(yùn)？

大名鼎鼎的CFIUS是美國聯(lián)邦政府內(nèi)部的一個跨部門機(jī)構(gòu)，包括了財政部、國務(wù)院、司法部、商務(wù)部、國土安全部、國防部等九大內(nèi)閣部門以及其他七個相關(guān)機(jī)構(gòu)。這個委員會就像是一個特別工作組，成員由美國總統(tǒng)提名，美國財政部長擔(dān)任主席和負(fù)責(zé)工作。其主要職能是評估審核外資在美國投資和業(yè)務(wù)是否會對美國國家安全帶來威脅，輔佐美國總統(tǒng)作出決定采取行動。

權(quán)限不斷擴(kuò)大

CFIUS的創(chuàng)建歷史其實還不到半個世紀(jì)。在過去幾十年里，美國國會先后通過多部法律，擴(kuò)大對外資在美交易審核的范圍，授予美國總統(tǒng)越來越大的行政干預(yù)權(quán)力，而CFIUS就是輔佐總統(tǒng)做出相關(guān)決定的機(jī)構(gòu)。這個機(jī)構(gòu)審核范圍和相關(guān)法律的不斷演變，也見證了國際經(jīng)濟(jì)秩序的持續(xù)變化和美國政府眼中的外來威脅變化。

CFIUS的前身可以追溯到1950年朝鮮戰(zhàn)爭時期的《國防生產(chǎn)法》(Defense Production Act)，國會授權(quán)杜魯門總統(tǒng)通過宣布緊急狀態(tài)來干預(yù)企業(yè)。在白宮的諸多行政命令的開頭，都可以看到援引這一法律。但CFIUS本身是依據(jù)1975年福特總統(tǒng)的11858號總統(tǒng)令創(chuàng)建的。七十年代創(chuàng)建CFIUS的時代背景是石油輸出國組織(OPEC)的中東土豪們大舉投資美國資產(chǎn)，引發(fā)了美國政府對這些投資可能帶有政治意圖的擔(dān)憂。

1988年美國國會通過了《綜合貿(mào)易和競爭法》(又稱Exon-Florio修正案)，對《國防生產(chǎn)法》進(jìn)行了大幅修正，授權(quán)總統(tǒng)有權(quán)以國家安全為由，調(diào)查外資在美國的控制交易，在必要時采取相應(yīng)干預(yù)措施。時任里根總統(tǒng)授權(quán)CFIUS負(fù)責(zé)審核外資投資。日本經(jīng)濟(jì)在八十年代迅猛崛起，《廣場協(xié)定》推動日元大幅升值，刺激日本財團(tuán)在美國不斷收購，甚至買下了“紐約象征”洛克菲勒中心，一度引發(fā)了美國國內(nèi)的“日本威脅論”。但好景不長，隨著九十年代初日本經(jīng)濟(jì)泡沫破滅，日本企業(yè)也停止了擴(kuò)張步伐。

時間繼續(xù)推進(jìn)到2006年，美國國會又通過《安全港口法》(SAFE Port Act)，直接背景是迪拜環(huán)球港務(wù)集團(tuán)(Dubai Ports World)在美國連續(xù)收購了六個港口，刺激了美國政府在911事件之后的國家安全緊張神經(jīng)。2007年美國通過《外國投資和國家安全法》，進(jìn)一步細(xì)化了CFIUS的主體與審核流程，并規(guī)定財政部來領(lǐng)導(dǎo)CFIUS，每年向國會提交報告。CFIUS最近一次也是最重要的相關(guān)立法則是在2018年，美國國會通過了《國防授權(quán)法》里面的《外國投資風(fēng)險評估現(xiàn)代化法案》(FIRRMA)，顯著擴(kuò)大了外國投資的審核范圍。而這次讓美國政府感到直接威脅的，則變成了全球?qū)嵙Σ粩嗵嵘闹袊髽I(yè)。

此外，1977年美國通過了《國際緊急經(jīng)濟(jì)事務(wù)權(quán)力法》(IEEPA)，授權(quán)總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)來監(jiān)管國際商業(yè)，甚至直接封殺外資。這一法案是對1917年的《對敵貿(mào)易法》(TWEA)的修正，但主要制裁對象是恐怖主義、計算機(jī)黑客、貿(mào)易糾紛等嚴(yán)重外部威脅。此次特朗普在8月6日封殺字節(jié)跳動和微信的行政命令中都搬出了IEEPA，對互聯(lián)網(wǎng)公司采取國家緊急狀態(tài)，也是給足了面子。

聯(lián)想連過五關(guān)

再來談?wù)凜FIUS的運(yùn)作和審核。1988年的Exon-Florio修正案將外資限定標(biāo)準(zhǔn)確定為“控制”，而不是“注冊地”。換言之，只要CFIUS認(rèn)定是外國利益(Foreign Interests，包括外國政府、企業(yè)、組織)在實施控制，哪怕是在美國注冊的企業(yè)，一樣會被視為外資。此前的三一重工和字節(jié)跳動都有注冊美國子公司，但這改變不了遭受審查的結(jié)果。盡管2018年博通將總部從新加坡搬到了舊金山硅谷，CFIUS一樣否決了他們斥資1200億美元收購高通的交易。

CFIUS審核目標(biāo)既包括了外資收購和控股美國企業(yè)，從FIRRMA開始也包括了外資非控股投資和房地產(chǎn)交易。外資企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)是CFIUS的主要調(diào)查對象，是否存在政府利益更是一大敏感點，這點尤其適用于中國企業(yè)和中國基金。相對而言，上市公司在這方面比較透明，非上市公司和基金則更容易受到苛責(zé)；如果發(fā)現(xiàn)背后存在政府背景，哪怕是地方科技園區(qū)基金，在目前的大環(huán)境下，也很容易成為CFIUS的懷疑對象。

中國企業(yè)和CFIUS打交道最為成功的莫過于聯(lián)想集團(tuán)，這與聯(lián)想早在1994年就在香港上市有著重要關(guān)系。2005年聯(lián)想收購IBM筆記本業(yè)務(wù)ThinkPad，2014年聯(lián)想29億美元收購谷歌旗下手機(jī)子公司摩托羅拉移動，2014年聯(lián)想23億美元收購IBM的服務(wù)器業(yè)務(wù)，全部通過了CFIUS的審查。2012年聯(lián)想的另外兩起收購交易也通過了CFIUS的審核。但也不能忽視的是，這些交易都是在政治環(huán)境嚴(yán)重惡化之前進(jìn)行的。

CFIUS的審核對象也不只是美國公司，而是以是否存在美國業(yè)務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)。這意味著一家外資企業(yè)收購另外一家外資企業(yè)，只要后者在美國擁有大量業(yè)務(wù)，也會成為CFIUS的審查對象，是否滿足審查標(biāo)準(zhǔn)由CFIUS決定。字節(jié)跳動2017年收購Musical.ly的時候，兩家公司都不是美國公司。Musical.ly隨后并入TikTok，為TikTok全球成功奠定了基礎(chǔ)。這筆收購并沒有提交給CFIUS審查，因為CFIUS審查不是反壟斷審查，當(dāng)時并不是強(qiáng)制必須的。

盡管并非強(qiáng)制審查，但CFIUS可以對已經(jīng)完成的交易進(jìn)行回溯審查，如果認(rèn)為威脅到美國國家安全，同樣可以否決這一交易。此次CFIUS施壓字節(jié)跳動出售TikTok美國業(yè)務(wù)，直接理由就是否決字節(jié)跳動三年前收購Musical.ly的交易，迫使字節(jié)跳動吐出這一業(yè)務(wù)，即分拆出美國業(yè)務(wù)。CFIUS去年同樣施壓昆侖萬維出售早在2016年就完成的收購美國同性交友網(wǎng)站Grindr的交易。

據(jù)一位近期經(jīng)歷CFIUS審查的中資企業(yè)在美國業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人介紹，如果CFIUS認(rèn)為需要對外資在美業(yè)務(wù)展開國家安全調(diào)查，美國財政部會書面通知外資企業(yè)，要求提交相關(guān)證明材料，這個過程大約是1個月時間。包括初步審查和正式調(diào)查，整個過程可能持續(xù)3個月時間。如果CFIUS認(rèn)為沒有國家安全威脅，會書面通知企業(yè)審查通過。該中資企業(yè)收購的美國互聯(lián)網(wǎng)公司已經(jīng)順利運(yùn)營了數(shù)年時間，但收購金額和公司規(guī)模都不大，因此接到CFIUS審核通知時頗為驚訝。

直接施壓外資

在實際操作中，CFIUS并不需要通過白宮下達(dá)命令，直接施壓外資企業(yè)就可以達(dá)到目的。絕大部分遭到CFIUS否決的并購交易，外資都會主動放棄交易。螞蟻集團(tuán)收購MoneyGram的交易就是無法獲得CFIUS批準(zhǔn)而被迫放棄。而真正需要總統(tǒng)行政干預(yù)的案件并不多，特朗普是干預(yù)數(shù)量最多的。如果CFIUS認(rèn)為某一外資對美國存在無法化解的國家安全威脅(即CFIUS無法迫使外資企業(yè)放棄)，則會將調(diào)查報告提交給白宮，由總統(tǒng)在15天內(nèi)決定下令否決交易或者剝離美國業(yè)務(wù)。

CFIUS在對字節(jié)跳動進(jìn)行了半年多時間的調(diào)查之后，最終建議白宮對字節(jié)跳動實施封殺和逼迫出售。而在白宮正式頒布命令之前，正是CFIUS主席、美國財政部長努欽在施壓字節(jié)跳動向美國企業(yè)出售股權(quán)。此前CFIUS也是建議白宮下達(dá)命令否決博通收購高通的交易。而特朗普要求45天封殺微信交易的行政命令并不是通過CFIUS調(diào)查的，而是直接通過IEEPA法律宣布封殺。IEEPA是和CFIUS并行的另外一個行政干預(yù)外資手段，但I(xiàn)EEPA授予了總統(tǒng)更寬泛的行政執(zhí)法權(quán)力。

2019年5月，CFIUS要求昆侖萬維出售2016年收購的美國同性交友網(wǎng)站Grindr，給了大半年的出售時間，最終在今年3月完成出售。今年年初，CFIUS通過白宮下令中長石基完成出售美國酒店信息服務(wù)商StayNTouch，給了120天的出售時間。而且如果需要，可以向CFIUS申請延長出售時間，可以再延長90天時間。資產(chǎn)剝離期間，交易雙方需要每周向CFIUS匯報進(jìn)度，交易完成后由CFIUS進(jìn)行審查。

相比之下，白宮8月6日的第一道封殺令，只給了字節(jié)跳動45天時間出售TikTok美國業(yè)務(wù)，否則就要禁止美國企業(yè)和字節(jié)跳動的所有交易。這簡直是在野蠻逼迫字節(jié)跳動賤價出售。即便是第二道行政命令給了90天時間，相對于一個幾百億美元的資產(chǎn)來說，也是在強(qiáng)人所難。這也是迫使字節(jié)跳動起訴白宮“不遵循正當(dāng)法律程序，強(qiáng)行介入商業(yè)公司談判”的主要原因。

法律規(guī)定CFIUS需要保密，因此不會對外公示任何審核的材料和依據(jù)。實際上，從創(chuàng)建以來，CFIUS的運(yùn)作都是不透明的，也是不可預(yù)測的。CFIUS不會公布審核進(jìn)展，也不會公布審核依據(jù)。在最終采取行動時，總統(tǒng)會在行政命令里面提一句“有可信證據(jù)顯示”(credible evidence)，但并不需要公布判定外資威脅美國國家安全的證據(jù)。外資在遭到CFIUS否決時，也只能選擇無奈放棄。

三一曾經(jīng)勝訴

CFIUS怎么判斷外資在美業(yè)務(wù)對美國國家安全存在威脅？并沒有對外公布的明確標(biāo)準(zhǔn)，只能由外界推斷和揣測。但大體歸納，CFIUS會根據(jù)威脅(Threaten)、脆弱性(Vulnerability)和影響(Consequence)三個因素來進(jìn)行評估?！巴{”即外資是否有能力以及有意圖對美國帶來威脅，“脆弱性”即外資在美的業(yè)務(wù)處于怎樣的敏感行業(yè)，“影響”即外資能給美國安全帶來多大的影響。

具體而言，外資的股權(quán)結(jié)構(gòu)顯然屬于“威脅”因素，帶有外國政府背景資金則會被認(rèn)為有可能被外國政府惡意利用。外資在美國投資的行業(yè)則屬于“脆弱性”，收購電影院或許問題不大，但涉及到敏感行業(yè)基本沒可能。非法獲取美國用戶數(shù)據(jù)資料則是屬于“影響”，2019年逼迫昆侖萬維出售Grindr的依據(jù)就是擔(dān)心“中國政府獲得美國同性戀身份，以此來威脅美國重要人物”。(插句題外話，這也表明美國政府承認(rèn)美國社會開明程度還不夠，大量同性戀依然無法公開出柜。)

再詳細(xì)一點，CFIUS評判是否威脅國家安全的標(biāo)準(zhǔn)還包括(但不限于)：外資投資的美國企業(yè)或在美業(yè)務(wù)是否是政府承包商，是否承接保密項目，是否擁有關(guān)鍵技術(shù)或者出口管制產(chǎn)品，是否導(dǎo)致外資控制美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，是否接近美國政府敏感機(jī)構(gòu)、軍事基地或是國家實驗室。

舉兩個例子，2018年1月CFIUS否決了中國華芯投資子公司斥資5.8億美元收購芯片測試企業(yè)Xcerra的交易。因為使用Xcerra設(shè)備的主要芯片企業(yè)也為美國軍方供貨。2012年在CFIUS建議下，奧巴馬政府通過行政命令否決中國三一重工美國關(guān)聯(lián)公司Ralls在俄勒岡州美軍基地附近修建風(fēng)力發(fā)電廠。奧巴馬命令Ralls在兩周內(nèi)撤走所有風(fēng)力發(fā)電設(shè)備，90天內(nèi)出售項目撤走投資。

那年三一重工收購了俄勒岡州的四個風(fēng)力發(fā)電廠，計劃安裝自己的風(fēng)力發(fā)電機(jī)，以此拓展美國市場。由于遭到CFIUS否決，Ralls在哥倫比亞特區(qū)的聯(lián)邦地區(qū)法院起訴CFIUS(隨后加入奧巴馬政府為被告)，這是歷史上第一次有外國企業(yè)挑戰(zhàn)CFIUS。訴訟在地區(qū)法庭被否決后，Ralls繼續(xù)上訴到哥倫比亞特區(qū)巡回法庭。2014年巡回法庭認(rèn)定總統(tǒng)行政命令未經(jīng)適當(dāng)程序，沒有提供可靠真實證據(jù)，剝奪了Ralls的財產(chǎn)權(quán)。

這是一起里程碑式的訴訟。CFIUS的不透明審查操作首次遭到外資企業(yè)挑戰(zhàn)，此前沒有人試圖挑戰(zhàn)CFIUS的權(quán)力。不過需要強(qiáng)調(diào)的是，雖然三一重工贏得了上訴，但這只能讓他們以更合理的價格收回投資，并不能改變這個軍事基地附近風(fēng)電場項目取消的結(jié)果。而且，這起訴訟無法作為TikTok起訴的先例，因為美國政治環(huán)境在過去幾年已經(jīng)發(fā)生重大變化，CFIUS的相關(guān)立法也在2018年出現(xiàn)重大調(diào)整。同樣，字節(jié)跳動起訴美國政府也改變不了TikTok美國被迫出售的命運(yùn)。

目標(biāo)直指中資

2018年頒布的FIRRMA是CFIUS創(chuàng)辦半個世紀(jì)以來最大的修訂。今年1月美國財政部頒布了FIRRMA的最終實施細(xì)節(jié)，并在2月正式生效。2017年立法制定FIRRMA的原因就是“美國的國家安全狀況出現(xiàn)了改變，可能對國家安全帶來重大威脅的外商投資也發(fā)生了變化”。FIRRMA最大的限制對象就是在美國投資擴(kuò)張的中國企業(yè)，而豁免審查國家則包括了英國、澳大利亞和加拿大這幾個美國的傳統(tǒng)盟友。

CFIUS有權(quán)對任何外資在美國并購?fù)顿Y業(yè)務(wù)進(jìn)行審查，但大部分行業(yè)是自愿申報審查。哪些行業(yè)是強(qiáng)制申報審查的？美國政府認(rèn)定國家安全相關(guān)的27個敏感行業(yè)，包括計算機(jī)存儲設(shè)備制造、半導(dǎo)體及相關(guān)設(shè)備制造、半導(dǎo)體機(jī)械制造、蓄電池制造等等，涉及到國防、航空、能源、電信、芯片等行業(yè)。

此外，F(xiàn)IRRMA還規(guī)定關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵個人數(shù)據(jù)(TID)相關(guān)領(lǐng)域的投資是強(qiáng)制申報審核范疇。正是CFIUS對TikTok進(jìn)行國家安全審查的法律依據(jù)。在FIRRMA通過之后，中國企業(yè)和基金哪怕是投資美國企業(yè)獲得董事席位或是接觸重要產(chǎn)品技術(shù)，都屬于FIRRMA的管轄交易范疇，都需要進(jìn)行申報。顯然，這道障礙的設(shè)置無形促使諸多中國企業(yè)知難而退。

需要再次強(qiáng)調(diào)的是，F(xiàn)IRRMA是兩黨一致推動的針對中國企業(yè)在美國投資的法律。民主黨國內(nèi)領(lǐng)袖舒默從2016年就開始公開呼吁奧巴馬政府加大對中國企業(yè)在美國投資的審查，以迫使中國對美國企業(yè)進(jìn)一步開放市場。他援引的投資案例則是萬達(dá)收購美國連鎖電影院AMC和電影公司傳奇娛樂的兩起交易，認(rèn)為這背后涉及了中國政府的利益。盡管隨后上臺的特朗普和舒默在諸多問題上針鋒相對，但兩黨依然順利在2018年通過了《國防授權(quán)法》中的FIRRMA。

過去幾年CFIUS否決的知名中資收購案包括：2016年奧巴馬政府否決Grand Chip(中資企業(yè)在德國子公司)收購美國Aixtron GE公司；2017年特朗普政府否決中資背景私募基金Canyon Bridge Capital收購Lattice半導(dǎo)體的交易；2018年特朗普政府否決中國華芯投資子公司斥資5.8億美元收購芯片測試企業(yè)Xcerra；2018年特朗普政府否決螞蟻集團(tuán)斥資12億美元收購MoneyGram的交易(CFIUS迫使螞蟻集團(tuán)放棄)；2020年特朗普政府否決字節(jié)跳動收購Musical.ly交易迫使字節(jié)跳動出售TikTok在美國業(yè)務(wù)。

市場經(jīng)濟(jì)

可以看到，CFIUS的審查范圍和標(biāo)準(zhǔn)是隨著國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境和美國政府政策所不斷變化的，政府內(nèi)閣成員組成的CFIUS也極易受到政府政策的直接影響，成為政治打擊的工具。隨著中國經(jīng)濟(jì)和技術(shù)實力的迅猛崛起，中國企業(yè)不斷擴(kuò)展美國市場，從而成為了美國政府的高度警惕對象。特朗普政府上臺之后，更是直接收緊了CFIUS的審查標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大了審查范圍；更多次下令中資剝離已經(jīng)在美國收購運(yùn)營多年的業(yè)務(wù)資產(chǎn)。

僅僅四年前，2016年中國在美國直接投資總計466億美元，創(chuàng)下了歷史新高。但從2017年就開始急劇下滑，2018年中國在美直接投資已經(jīng)降到了54億美元，2019年則為50億美元，創(chuàng)下了十多年來的新低。而美國對華直接投資則在近年來始終保持穩(wěn)定，2019年美國在華直接投資小幅增長至140億美元。

或許市場經(jīng)濟(jì)的定義需要重新制定了。