國(guó)家能源局重組 政府職能和監(jiān)管方式應(yīng)作出哪些調(diào)整？

在本輪機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)家能源局與國(guó)家電監(jiān)會(huì)重組，組建新的國(guó)家能源局，仍歸發(fā)改委管理。國(guó)家能源局重組后，從政府職能和監(jiān)管方式上又應(yīng)作出哪些調(diào)整?

針對(duì)這些疑問(wèn)，本報(bào)記者專訪了國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)部部長(zhǎng)馮飛。

改革有進(jìn)步，但不是終極目標(biāo)

記者：我國(guó)能源管理體制經(jīng)過(guò)多次調(diào)整，你如何看待這些調(diào)整?

馮飛：我國(guó)能源管理體制建國(guó)以后變動(dòng)比較大，經(jīng)過(guò)多輪調(diào)整。此次能源管理體制改革有進(jìn)步，但不是終極目標(biāo)。對(duì)于構(gòu)建何種能源管理體制，議論比較多的是成立能源部。從目前的方案看，對(duì)成立能源部有不同意見(jiàn)，條件上不完全具備。

能源機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變更重要的是管理方式的改革。2002年國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)伴隨電力體制改革設(shè)立。成立的背景是，國(guó)內(nèi)缺少獨(dú)立性、專業(yè)性、依法監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，尤其是電網(wǎng)等自然壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

當(dāng)時(shí)的爭(zhēng)論是，以怎么樣的方式監(jiān)管電力，主要有政監(jiān)合一和政監(jiān)分離兩種模式。政監(jiān)分離是國(guó)際趨勢(shì)，但與我國(guó)國(guó)情不符，還沒(méi)有達(dá)到政監(jiān)分離的條件。這一次改革，將分設(shè)的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)撤銷(xiāo)，回歸到政監(jiān)合一的監(jiān)管方式，更符合國(guó)內(nèi)實(shí)際。

記者：此前，電監(jiān)會(huì)已組建了十年，而能源局組建了五年。目前，國(guó)內(nèi)組建能源部哪些條件不具備?

馮飛：我國(guó)是全球能源生產(chǎn)和消費(fèi)第一大國(guó)。從過(guò)去能源管理機(jī)構(gòu)設(shè)置看，存在能力不足、機(jī)構(gòu)偏小等問(wèn)題。能源管理體制改革至今，已經(jīng)擁有獨(dú)立的能源管理機(jī)構(gòu)。

在能源監(jiān)管體制上也做出一些嘗試，即使存在一些問(wèn)題，這也是一個(gè)試錯(cuò)的過(guò)程。實(shí)踐表明，完全照搬國(guó)外的管理模式不可行，需要考慮中國(guó)國(guó)情建立監(jiān)管框架。

此外，在價(jià)格管理、投資管理上，能源行業(yè)管理部門(mén)與綜合部門(mén)不斷協(xié)調(diào)溝通，積累了一些經(jīng)驗(yàn)。

在組建所謂的能源部問(wèn)題上，首先，能源是國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，關(guān)系到國(guó)計(jì)民生。能源管理體制改革涉及面大，包括價(jià)格、投資等問(wèn)題，是綜合性問(wèn)題，每走一步需要慎重。

能源體制改革，應(yīng)該與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入和管理體制改革相對(duì)應(yīng)。從目前情況看，國(guó)內(nèi)能源壟斷問(wèn)題仍然比較突出，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制尚未建立。有什么樣的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，對(duì)應(yīng)什么樣的政府管理方式。

從經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管向社會(huì)性監(jiān)管為主

記者：從職能上看，新組建國(guó)家能源局在能源管理在哪些方面得到加強(qiáng)?

馮飛：電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)等屬于自然壟斷領(lǐng)域，需要進(jìn)行有效監(jiān)管。從電監(jiān)會(huì)監(jiān)管情況看，存在一些局限性。同時(shí)，油氣等存在一定的監(jiān)管真空。國(guó)家能源局組建后可以強(qiáng)化監(jiān)管職能，解決監(jiān)管局限和真空問(wèn)題。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，監(jiān)管職能的相對(duì)集中有利于監(jiān)管政策的統(tǒng)一性和執(zhí)行力。

記者：國(guó)家能源局重組后，從政府職能和監(jiān)管方式上應(yīng)該做出怎樣的轉(zhuǎn)變?

馮飛：政府職能轉(zhuǎn)變和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入應(yīng)同步。一些行業(yè)具備市場(chǎng)化條件，政府部門(mén)就要退出，更多發(fā)揮市場(chǎng)資源配置作用。

目前政府管理的重點(diǎn)更多地放在前置性審批環(huán)節(jié)，項(xiàng)目的事中、事后監(jiān)督與管理則相對(duì)較弱，存在“重審批、輕監(jiān)督”的現(xiàn)象。

社會(huì)性監(jiān)管不夠?，F(xiàn)行的政府能源管理側(cè)重于投資、價(jià)格、生產(chǎn)規(guī)模等經(jīng)濟(jì)性管理，對(duì)于環(huán)境、安全、質(zhì)量、資源保護(hù)等外部性問(wèn)題的監(jiān)管相對(duì)較弱，客觀造成了重生產(chǎn)輕消費(fèi)、重供應(yīng)輕節(jié)約的現(xiàn)象。

實(shí)現(xiàn)管理職能的轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為管理的重點(diǎn)從供應(yīng)側(cè)轉(zhuǎn)向需求側(cè)，即改變以往偏重于能源資源開(kāi)采、能源加工生產(chǎn)等能源供應(yīng)側(cè)管理的局面，逐步轉(zhuǎn)向能源資源開(kāi)發(fā)、能源節(jié)約、能源效率、能源技術(shù)等需求側(cè)的管理。

在前置審批環(huán)節(jié)，管理重點(diǎn)是著眼于外部性的準(zhǔn)入管理和環(huán)保、能效等準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)政策的導(dǎo)向性、公開(kāi)性和透明性。

在監(jiān)管方式上，由以往的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管為主、社會(huì)性監(jiān)管為輔的舊監(jiān)管模式，轉(zhuǎn)向以社會(huì)性監(jiān)管為主、經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管為輔的新監(jiān)管模式。并完善價(jià)格監(jiān)管。加強(qiáng)社會(huì)性監(jiān)管，監(jiān)管重心是提高資源利用效率，確保能源供應(yīng)安全，保護(hù)生態(tài)環(huán)境等。加強(qiáng)市場(chǎng)秩序的監(jiān)管，監(jiān)管重心是反壟斷，促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)可能影響市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的重大購(gòu)并案件進(jìn)行審查等。