解讀新國(guó)家能源局的“舊愁新恨”

能源管理正在開啟大不同的時(shí)代，但“舊愁新恨”始終存在。這一次是否是另一個(gè)試錯(cuò)的過程?

新國(guó)家能源局正式組建月余，我國(guó)能源管理體制開始新的探索與嘗試。

與以往“分權(quán)式”改革不同，此輪機(jī)構(gòu)改革更強(qiáng)調(diào)能源管理機(jī)構(gòu)宏觀管理和服務(wù)職能。從時(shí)間維度檢視，這是能源管理體制第十次大規(guī)模調(diào)整，甚至被看做是“能源部”之前的過渡。

與劉鐵男時(shí)代重視項(xiàng)目審批不同，“三定方案”賦予能源局主要職責(zé)是：擬訂并組織實(shí)施能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，研究提出能源體制改革建議，負(fù)責(zé)能源監(jiān)督管理等。

從國(guó)家能源局近期工作安排看，國(guó)家能源管理從微觀項(xiàng)目審批向宏觀管理過渡，從批項(xiàng)目轉(zhuǎn)向宏觀戰(zhàn)略、宏觀規(guī)劃、宏觀政策、能源改革和能源監(jiān)管等領(lǐng)域，微觀管理上簡(jiǎn)政放權(quán)，并強(qiáng)調(diào)事后監(jiān)管。

根據(jù)既往改革經(jīng)驗(yàn)，改革嘗試成敗與否取決于機(jī)構(gòu)職責(zé)定位，以及所賦予的職權(quán)。在近30年能源管理體制變遷中，能源管理機(jī)構(gòu)歷經(jīng)國(guó)家能源委、能源部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、發(fā)改委能源局、國(guó)家能源局、國(guó)家電監(jiān)會(huì)。

每一次變革都有部門之間的分權(quán)博弈，但此次重組之后國(guó)務(wù)院大幅簡(jiǎn)政放權(quán)，削減下放部門職權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)工作方式。能源管理正在開啟大不同的時(shí)代，但“舊愁新恨”始終存在。這一次是否是另一個(gè)試錯(cuò)的過程?

如何收拾監(jiān)管爛攤子?

過去60年，我國(guó)能源機(jī)構(gòu)變革經(jīng)歷三次電力部、三次煤炭工業(yè)部、兩次石油部、兩次能源委、一次燃料工業(yè)部、一次能源部、一次發(fā)改委能源局、一次國(guó)家能源局、一次國(guó)家電監(jiān)會(huì)。

改革變遷中解決了舊問題，新問題不斷沉淀。新的國(guó)家能源局不得不面臨一個(gè)“非計(jì)劃，非市場(chǎng)”的能源管理體制。從管理職能設(shè)置上，在中央層面與政府能源管理的職能部門有21個(gè)。

能源管理職能分散在國(guó)家能源委、發(fā)改委、能源局、國(guó)土資源部、水利部、工信部、財(cái)政部、商務(wù)部、科技部、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部和交通部、環(huán)保部、電監(jiān)會(huì)、安監(jiān)總局等部門。國(guó)家電網(wǎng)[微博]、中石油、中石化、中海油、神華集團(tuán)等大型國(guó)有能源企業(yè)也承擔(dān)部分政策性職能。

在政府管理方式上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段、行政手段并存。在能源領(lǐng)域，除煤炭?jī)r(jià)格完全市場(chǎng)化后，電力、油氣、新能源等產(chǎn)品價(jià)格仍然實(shí)現(xiàn)管制。除此外，投資、項(xiàng)目核準(zhǔn)等權(quán)限仍然掌握在國(guó)家發(fā)改委、能源局等部門手中。

在本輪國(guó)家能源管理體制改革中，市場(chǎng)化仍是方向。能源局并組建市場(chǎng)監(jiān)管司、法制和體制改革司，將在能源市場(chǎng)監(jiān)管和體制改革上扮演更重要的角色。

從國(guó)際能源監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)看，經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和社會(huì)性監(jiān)管職能通常是分開的，涉及安全、環(huán)境和健康等方面社會(huì)性監(jiān)管職能均由專業(yè)化機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，能源市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格、成本、投資、服務(wù)質(zhì)量和市場(chǎng)交易規(guī)則等經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管職能由監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)。

在我國(guó)，當(dāng)前發(fā)改委價(jià)格和投資審批仍將發(fā)揮作用，財(cái)政部、商務(wù)部、工信部、科技部、海洋局、農(nóng)業(yè)部等部門也參與能源行業(yè)管理。這種狀況決定，發(fā)達(dá)國(guó)家的模式暫不可行。

基于此，在此輪機(jī)構(gòu)改革中，大能源部依然缺位，能源監(jiān)管從“政監(jiān)分離”回到“政監(jiān)合一”。

在“政監(jiān)合一”的管理格局下，如何保證獨(dú)立能源監(jiān)管工作的開展?能源局派出機(jī)構(gòu)職權(quán)又如何與總部、地方能源部門協(xié)調(diào)?

從問題的迫切性看，后者更為突出，甚至影響了派出機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作的開展。派出機(jī)構(gòu)人士介紹，目前，國(guó)家能源局與派出機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)與地方能源管理部門之間的職權(quán)關(guān)系界定仍不清晰。

基于此，一些地方派出機(jī)構(gòu)原電力監(jiān)管工作受到影響，更不用提將監(jiān)管業(yè)務(wù)拓展到煤炭、石油等領(lǐng)域。目前，能源局監(jiān)管辦(局)工作重心仍是電力安全檢查、供電服務(wù)質(zhì)量、電力業(yè)務(wù)許可等方面。

按照“三定方案”，原電監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)劃給能源局實(shí)行垂直管理，但方案回避派出機(jī)構(gòu)和地方發(fā)改委、能源局、經(jīng)信委、安監(jiān)局之間的職權(quán)關(guān)系。從增強(qiáng)能源監(jiān)管的改革初衷看，明晰派出機(jī)構(gòu)職責(zé)至關(guān)重要，否則“政監(jiān)合一”模式只成功一半。

職責(zé)與權(quán)力如何匹配?

過去十年市場(chǎng)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)表明，監(jiān)管體制改革必須與市場(chǎng)化改革同步。否則，將陷入“無(wú)權(quán)可監(jiān)、無(wú)力可監(jiān)、無(wú)法可監(jiān)、無(wú)市可監(jiān)”的尷尬境地。

原國(guó)家電監(jiān)會(huì)所以被撤并原因即在于此。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，對(duì)于新能源局而言，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管的前提是權(quán)力與責(zé)任匹配，提高能源局行業(yè)管理和市場(chǎng)監(jiān)管的權(quán)威。

但在國(guó)務(wù)院職能轉(zhuǎn)變、審批制度改革背景下，能源領(lǐng)域取消下放項(xiàng)目審批力度之大前所未有。改革領(lǐng)域涉及煤炭、電力、油氣、新能源等各方面，涉及能源局電力司、煤炭司、油氣司、新能源司等多項(xiàng)審批權(quán)力被大幅削減。

“三定方案”不再?gòu)?qiáng)調(diào)能源局負(fù)責(zé)煤炭、石油、天然氣、電力(含核電)、新能源和可再生能源等能源的行業(yè)管理。在這樣的權(quán)力配置和政策格局下，國(guó)家能源局能源監(jiān)管工具是什么?

此外，能源監(jiān)管領(lǐng)域遺留或潛伏的問題繁多，半年之余的改革甚至更讓這些問題發(fā)酵。諸如，壟斷企業(yè)成本監(jiān)管難、投資行政審批與市場(chǎng)需求脫節(jié)、壟斷環(huán)節(jié)市場(chǎng)準(zhǔn)入“玻璃(1369，-5.00，-0.36%)門”、價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)作用有限等。

能源局“三定方案”強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)能源體制改革，完善能源監(jiān)督管理，推進(jìn)能源市場(chǎng)建設(shè)，維護(hù)能源市場(chǎng)秩序。”但與其職責(zé)匹配的權(quán)力卻未見實(shí)實(shí)在在的增強(qiáng)。

尤其是在價(jià)格要素管理上，新能源局仍然只有建議權(quán)。國(guó)務(wù)院強(qiáng)調(diào)“國(guó)家發(fā)改委調(diào)整涉及能源產(chǎn)品的價(jià)格，應(yīng)征求國(guó)家能源局意見”，在輸配電價(jià)格成本核算、跨區(qū)電網(wǎng)輸配電價(jià)、大用戶用電直供的輸配電價(jià)格等方面仍需發(fā)改委核準(zhǔn)。

中國(guó)能源研究會(huì)副理事長(zhǎng)周大地認(rèn)為，我國(guó)能源行業(yè)已從粗放、擴(kuò)張階段進(jìn)入講質(zhì)量、講優(yōu)化、講績(jī)效階段，國(guó)家能源局需要轉(zhuǎn)變管理職能。我國(guó)能源系統(tǒng)優(yōu)化、協(xié)調(diào)平衡方面的工作量很大，能源局在防止盲目投資和低效過度的產(chǎn)能擴(kuò)張、調(diào)整經(jīng)濟(jì)信號(hào)、標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)制定、市場(chǎng)監(jiān)管、引導(dǎo)投資等方面還有很多工作可做。

從能源局近期工作安排看，其已經(jīng)開始嘗試向宏觀戰(zhàn)略、宏觀規(guī)劃、宏觀政策、能源改革和能源監(jiān)管等領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，并啟動(dòng)對(duì)4類18個(gè)課題的調(diào)研。如能源局長(zhǎng)吳新雄所言，將逐步構(gòu)建“小政府、大社會(huì)、強(qiáng)監(jiān)管”的管理和服務(wù)格局。