能源結(jié)構(gòu)調(diào)整箭在弦上 電力體制改革緣何舉步維艱

2013年全國(guó)多個(gè)人口密集區(qū)持續(xù)霧霾天氣把能源結(jié)構(gòu)問題推上了風(fēng)口浪尖。以PM2.5為代表的大氣顆粒物導(dǎo)致的霧霾天氣頻在各大中型城市頻繁出現(xiàn)，尤其是以北京為代表的華北地區(qū)連續(xù)重度污染，主要來自于化石燃料的燃燒(火電廠、機(jī)動(dòng)車等)、道路揚(yáng)塵和空氣中氣態(tài)污染物的二次轉(zhuǎn)化。因此，舉國(guó)上下開始對(duì)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)問題再次密切關(guān)注。

從中國(guó)電力生產(chǎn)結(jié)構(gòu)可以判斷，支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的能源消費(fèi)需求仍然主要依賴于煤炭。煤炭仍是主導(dǎo)發(fā)電能源，用電量增長(zhǎng)將導(dǎo)致煤炭的需求量繼續(xù)增長(zhǎng)。分布式能源對(duì)煤電的沖擊還遠(yuǎn)未出現(xiàn)，環(huán)保政策難對(duì)現(xiàn)有格局產(chǎn)生顛覆性影響。這也預(yù)示著霧霾天氣可能在短期內(nèi)難以得到根治，但是發(fā)展清潔能源已經(jīng)成為改善能源結(jié)構(gòu)的必經(jīng)之路。

圖表1：中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與一次能源需求增長(zhǎng)的關(guān)系

從現(xiàn)實(shí)發(fā)展趨勢(shì)和技術(shù)可行性角度看，天然氣是未來5~10年內(nèi)替代煤炭的最有效的清潔能源。2012年中國(guó)天然氣消費(fèi)占一次能源的比重為4.73%。而同期煤炭、石油的比重為68.5%、17.68%。我國(guó)天然氣消費(fèi)占一次能源消費(fèi)的比重不僅遠(yuǎn)低于美、歐等發(fā)達(dá)國(guó)家，而且與世界24%的平均水平有較大的差距。而在電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中，煤電占80%的市場(chǎng)份額，其余基本上是有可再生能源發(fā)電構(gòu)成，天然氣發(fā)電基本可以忽略不計(jì)。

根據(jù)《國(guó)家能源“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，十二五期間：非化石能源消費(fèi)比重要從7.6%提高到11.4%，非化石能源發(fā)電裝機(jī)比重達(dá)到30%。天然氣占一次能源消費(fèi)比重要從 4.12%提高到7.5%，煤炭消費(fèi)比重從70%降低到65%左右。從現(xiàn)實(shí)情況看，要完成能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型目標(biāo)仍然面臨較大的挑戰(zhàn)。其中，既有中國(guó)資源稟賦特征(富煤缺油少氣)造成，同時(shí)也受到了不合理的能源體制因素抑制。

圖表2：2012年全球能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)

中國(guó)能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整時(shí)被動(dòng)進(jìn)行的，以目減煤增氣為例，其背景是在全國(guó)大面值PM2.5嚴(yán)重超標(biāo)環(huán)境不可持續(xù)的強(qiáng)大壓力下不得不有所作為的操作。能源工業(yè)的改革落后于其他大多數(shù)行業(yè)，在煤電油氣領(lǐng)域，真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的只有煤炭，而天然氣價(jià)格體系的市場(chǎng)化改革才剛剛啟動(dòng)。

如果政府要改變能源結(jié)構(gòu)目前的現(xiàn)狀，必須大力推進(jìn)能源體制改革，激發(fā)市場(chǎng)的活力，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用，而核心仍然是價(jià)格體制的改革。實(shí)際上，在今年價(jià)格形勢(shì)比較寬松的條件下，我國(guó)電、煤、天然氣、成品油等資源性產(chǎn)品的價(jià)格改革已次第展開。

圖表3：煤電油氣目前的競(jìng)爭(zhēng)格局及面臨的體制困境

煤炭?jī)r(jià)格市場(chǎng)化進(jìn)程基本完成。2012年年末，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化電煤市場(chǎng)化改革的指導(dǎo)意見》，電煤價(jià)格取消雙軌制。抓住煤炭供需形勢(shì)近年來少有的寬松局面，自2013年起，取消重點(diǎn)合同，取消電煤價(jià)格雙軌制，發(fā)改委不再下達(dá)年度跨省區(qū)煤炭鐵路運(yùn)力配置意向框架。煤炭企業(yè)和電力企業(yè)自主銜接簽訂合同，自主協(xié)商確定價(jià)格。至此，電煤價(jià)格已經(jīng)完全放開由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。

根據(jù)2002年既定的“電改方案”即業(yè)內(nèi)通稱的“5號(hào)文”，電力體制改革可以歸納為十六個(gè)字：廠網(wǎng)分離，主輔分開，輸配分開，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。要求電網(wǎng)企業(yè)逐步對(duì)配電業(yè)務(wù)實(shí)行內(nèi)部財(cái)務(wù)獨(dú)立核算，從實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)輸配分開的重組。同時(shí)，對(duì)輸配電價(jià)也進(jìn)行獨(dú)立核算，并最終形成上網(wǎng)電價(jià)、輸電電價(jià)、配電電價(jià)和終端銷售電價(jià)的四類電價(jià)。

從現(xiàn)實(shí)情況看，上述電力市場(chǎng)化目標(biāo)短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。目前，國(guó)家電力價(jià)格實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”。按生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，電價(jià)管理分為上網(wǎng)、輸配和銷售電價(jià)。

圖表4：電力體制改革的中長(zhǎng)期目標(biāo)

今年以來，電力改革力度再度加大。電力改革的方向仍然是加大市場(chǎng)在價(jià)格形成機(jī)制中的作用，同時(shí)鼓勵(lì)可再生能源的發(fā)展，逐漸在電力市場(chǎng)化中反應(yīng)環(huán)境生態(tài)的外部性成本。

2012年12月，完善煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制。繼續(xù)實(shí)施并不斷完善煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，當(dāng)電煤價(jià)格波動(dòng)幅度超過5%時(shí)，以年度為周期，相應(yīng)調(diào)整上網(wǎng)電價(jià)，同時(shí)將電力企業(yè)消納煤價(jià)波動(dòng)的比例由30%調(diào)整為10%。推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革。鼓勵(lì)煤電聯(lián)營(yíng)，增強(qiáng)互保能力。

2013年7月，實(shí)行核電標(biāo)桿電價(jià)，完善核電上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制。同月，規(guī)范銷售電價(jià)分類結(jié)構(gòu)，將現(xiàn)行銷售電價(jià)逐步歸并為居民生活用電、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電、工商業(yè)及其它用電價(jià)格三類，此舉為推進(jìn)銷售電價(jià)改革、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整提供了有利條件。

2013年9月，國(guó)家發(fā)改委提高了可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)，并出臺(tái)了調(diào)整和完善光伏發(fā)電價(jià)格及補(bǔ)貼政策的文件，為促進(jìn)可再生能源發(fā)展和減少大氣污染排放提供必要的政策支持。

在電力市場(chǎng)化探索方面，電力大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)范圍正在擴(kuò)大。今年內(nèi)，國(guó)務(wù)院取消國(guó)家能源局對(duì)大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)的審批，國(guó)家能源局、工信部下文明確提出支持各地開展規(guī)范的電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易，并要求糾正各種變相的讓利優(yōu)惠行為。