當(dāng)加州電力危機發(fā)生后，正是這兩個看起來合情合理的政策設(shè)計一起讓電力危機變成了市場崩潰、財政風(fēng)險和政治危機。
三中全會所提出的改革計劃，不僅是令人振奮的，更是冷靜而理性的。比如，在全會決定中對電網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)型公共服務(wù)體系改革就提出了“網(wǎng)運分離”，而不是之前甚囂塵上的“輸配分離”。
這說明，三中全會在能源方面的思考是極具專業(yè)性和深度的。但需指出的是，三中全會的決定雖然起到了“頂層設(shè)計”的方向性作用，但要真正實現(xiàn)三中全會決定中所描述的改革，還需要大量扎實和細(xì)致的工作。而且，一些具體設(shè)計的錯誤和細(xì)節(jié)失誤甚至有可能導(dǎo)致整個改革的失敗。
不能承受之重
能源改革，除了面對自身內(nèi)部結(jié)構(gòu)的根本性變革外，還與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)保體制改革與公共服務(wù)體制改革有著緊密的關(guān)系。能源改革的成效和成敗，對中國經(jīng)濟的發(fā)展和布局、環(huán)境保護(hù)和污染治理的成效以及人民基本生活保障等有著根本性的作用。
然而，能源改革的根本目的是建立市場配給能源資源的機制。只有這一機制建立起來，運行良好，才能在其基礎(chǔ)上，通過其他政策干預(yù)實現(xiàn)對污染和社會福利等問題的有效處理。如果在能源改革過程中，就在市場機制中硬插入和環(huán)保、經(jīng)濟調(diào)控和社會保障等相關(guān)的設(shè)置，就會阻礙市場價格對資源稀缺型的表達(dá)。
最后，既造成了能源改革的折戟，也讓其他政策目的無法實現(xiàn)。
在諸多“好心辦壞事”的教訓(xùn)中，加州電力危機過程中的“電價浮動上限”機制和“排污交易市場”加劇惡化情勢就是其中一個著名的案例。
在電力改革初期，大多數(shù)市場都對售電價格的浮動做出了較為嚴(yán)格的規(guī)定。要求供電公司的銷售電價浮動只能在很小的范圍內(nèi)波動。這一政策的初衷，是為了保護(hù)消費者權(quán)益、讓消費者不至于暴露在高電價的環(huán)境中。這一政策在設(shè)計時，有非常合理的一面。
在美國，由于實施競價上網(wǎng)和節(jié)點價格機制，因此在短期市場中，供電價格浮動幅度是較大的。但平均電價卻都維持在一個較為穩(wěn)定的水平。因此，對售電價格的浮動做出嚴(yán)格的限制，這避免了消費者面臨高波動電價帶來的風(fēng)險，而售電企業(yè)也可以通過不同時間的價差來進(jìn)行對沖。此外，排污交易市場更是一個倍受青睞的環(huán)境保護(hù)政策，該政策讓環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的實現(xiàn)更經(jīng)濟。
然而，當(dāng)加州電力危機發(fā)生后，正是這兩個看起來合情合理的政策設(shè)計一起讓電力危機變成了市場崩潰、財政風(fēng)險和政治危機。
加州電力危機肇事與氣候的異常，在安然公司等對電力市場的操控加劇了市場的危機。本來，如果沒有“電價浮動限制機制”，讓高電價的信號更多的傳導(dǎo)到消費側(cè)，讓消費者根據(jù)價格信號適當(dāng)?shù)恼{(diào)低自己的能源消耗。這樣既能緩解電價飆升的壓力，也壓縮投機者操弄市場的空間。
但正是由于售電價格浮動限制的存在，讓電價無法傳遞到消費側(cè)。與此同時，由于居高不下的電力需求需要啟動很多低效高污染的電廠來供應(yīng)，使得大氣污染物價格在這段時間內(nèi)也飆升到駭人的水平。
而相同的，由于對電價浮動的嚴(yán)厲限制，這部分成本也沒有體現(xiàn)到消費側(cè)。最終的結(jié)果是，供電公司在高
發(fā)電價、低售電價夾擊下，在很短時間內(nèi)耗光了所有的現(xiàn)金流，宣布破產(chǎn)。而政府在供電公司宣布破產(chǎn)后，不得不接手供電，用州財政支付發(fā)點費用——這直接造成了加州的財政危機，最終傳導(dǎo)為政治危機。
這個案例的教訓(xùn)是深刻的，如果沒有對售電價格浮動的過嚴(yán)限制，市場機制本身，能夠?qū)┣缶o張做出一定的反映，緩解危機。而環(huán)境政策也不會成為加劇危機的因素之一。正是由于市場設(shè)計時，錯誤的采用了嚴(yán)限制電價浮動的設(shè)計，而非通過臨時性消費側(cè)補貼、中低收入用電補貼等正確方式保障居民用電權(quán)益，造了危機如雪球般越滾越大，最后觸發(fā)嚴(yán)重后果。
因此，在能源改革中，面對能源供給的公共服務(wù)作用，應(yīng)當(dāng)在保證市場機制發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上，正確設(shè)計，而不是扭曲市場機制來實現(xiàn)福利保障目的。
改革順序很關(guān)鍵
在已進(jìn)行市場化改革的電力系統(tǒng)中，大多數(shù)都是采用長期合同搭配短期即時市場的雙規(guī)模式進(jìn)行的。這樣設(shè)計的原因在于，短期即時市場通過節(jié)點價格真實體現(xiàn)了電力市場上的供求關(guān)系和資源分布;而長期合同機制則能有效的抑制市場參與者投機的意愿。
當(dāng)對比澳大利亞電力改革和美國加州電力改革時，我們會發(fā)現(xiàn)兩個市場都采用了上述的雙軌制。然而，對比兩個市場的電價走勢和改革中政府和公眾的收益，卻發(fā)現(xiàn)兩個市場的表現(xiàn)有很大差異。而造成這種差異的竟然只是電力改革過程中，先推進(jìn)長期合同還是先推行短期市場造成的。
在澳大利亞，電改首先是從推進(jìn)供求雙方訂定長期合同開始的。在長期合同形成后，澳大利亞建立了具有高競爭強度的短期即時電力市場。這樣的順序，使得長期合同約束了短期電力市場中的投機行為;而短期市場的強競爭性使發(fā)電成本和電價都顯著下降。
形成對比的是加州，加州率先推行的是高競爭強度的短期即時電力市場。然而短期即時市場的波動性為投機者提供了溫床。在缺乏長期合同的情況下，發(fā)生了安然公司操縱市場加劇電力危機的局面。
此時，由于市場勢力的操弄，電價虛高。加州于此后引入長期合同機制，雖有亡羊補牢之宜，但在短期市場價格信號被炒高的背景下，長期合同價格也在較高位置運營了一段時間。造成了市場的無效率和消費者、納稅人的損失。
對比加州和澳大利亞市場，不過是機制的執(zhí)行順序有所差異，就造成了改革的后果天差地別，這再次提醒后來的改革者們，細(xì)節(jié)決定了改革的成敗。
三中全會已經(jīng)完成了頂層設(shè)計，中央的改革決心和魄力固然是我國體制重塑，可持續(xù)繁榮的根本保障。但絕不能認(rèn)為頂層設(shè)計正確了就萬事大吉。要具體落實改革目標(biāo)，則需要很多細(xì)致、深入和復(fù)雜的工作。
因此，能源改革是一條漫長的道路，期間不可避免的會出現(xiàn)反復(fù)、存在失誤。但是，深入學(xué)習(xí)國外能源改革和體制的正反經(jīng)驗，加強理論和實證研究，摸清我國供應(yīng)、運輸和消費各環(huán)節(jié)特點，就能盡可能的不走彎路、少走彎路。
下載文檔
