電改遺忘的角落地方政府的作用不可忽視

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(下簡稱《決定》)提出，國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場化。進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷。

《決定》同時(shí)指出，完善主要由市場決定價(jià)格的機(jī)制。凡是能由市場形成價(jià)格的都交給市場，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價(jià)格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價(jià)格。

這一系列措施都跟電力改革密切相關(guān)，對此，記者專訪中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)電力體制改革研究組組長武建東，請他從宏觀層面解讀深化電力體制改革的背景，探討電力體制改革的目標(biāo)、模式及道路。

新一輪電改有望啟動(dòng)

記者：您認(rèn)為，此次改革在推進(jìn)上會(huì)采取怎樣的步驟?

武建東：值得期待的是中央已經(jīng)成立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，專責(zé)改革的總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。三中全會(huì)特別強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。“必須加快形成企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)，商品和要素自由流動(dòng)、平等交換的現(xiàn)代市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性。”這就為電力體制改革確定了市場化、智能化、互動(dòng)化的總體方向和框架，應(yīng)該說它的實(shí)踐范式仍然會(huì)吸收前三十五年改革的成功經(jīng)驗(yàn)，即包括確定改革目標(biāo)、制定總體改革方案、組織實(shí)施等多個(gè)步驟。

目前來看，實(shí)施全面新的電力體制改革時(shí)間還需要1到2年，但2013年已經(jīng)是“十二五”的重要節(jié)點(diǎn)了，應(yīng)該在“十二五”內(nèi)推進(jìn)電力體制總體改革，以便在“十三五”進(jìn)一步完善，十年之內(nèi)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)電力發(fā)展的重大變遷。這個(gè)改革本身也是對全球文明持續(xù)發(fā)展非常負(fù)責(zé)任的事件，所以中國的電力體制改革也將是全世界都非常關(guān)注的事件。

現(xiàn)有電網(wǎng)體制不可持續(xù)

記者：那么，您覺得深化電力體制改革的目標(biāo)上與十年前的改革有哪些不同?

武建東：對現(xiàn)代中國電力史而言，打開了電力體制改革通道的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折點(diǎn)就是“五號文件”。我認(rèn)為它的歷史成就之一就是開辟了對中國電力體制可以實(shí)施總體改革并實(shí)現(xiàn)大發(fā)展的模式。自此，總體改革和漸進(jìn)改革成為中國電力改革的兩種模式，而實(shí)施總體改革成為歷史的里程碑，也成為檢驗(yàn)改革能力的社會(huì)標(biāo)志。

每一個(gè)大周期的電力調(diào)整都需要這樣的總體改革，十八屆三中全會(huì)確定的新一輪城鎮(zhèn)化和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等發(fā)展政策，預(yù)示著中國正在進(jìn)如新的電力產(chǎn)業(yè)和體制調(diào)整周期，目前電力體制改革需要的正是這種總體改革模式?？梢灶A(yù)計(jì)，一、二年內(nèi)我們將積極推進(jìn)電力體制的漸進(jìn)改革，同時(shí)也應(yīng)該擇機(jī)實(shí)施總體改革。

十年之內(nèi)，中國經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵任務(wù)就是在能源領(lǐng)域特別是電力產(chǎn)業(yè)，有效解放我國的電力消費(fèi)者，特別是200萬大用戶和3億其它消費(fèi)用戶的生產(chǎn)力。這將實(shí)現(xiàn)自上世紀(jì)80年代我國農(nóng)村體制改革以來的第二次生產(chǎn)力的大解放，為電力工業(yè)向生態(tài)文明的轉(zhuǎn)變提供助推動(dòng)力。市場經(jīng)濟(jì)只有在能源領(lǐng)域內(nèi)取得主導(dǎo)地位，繼解決糧食問題之后進(jìn)一步解決能源問題，我國市場經(jīng)濟(jì)的宏觀架構(gòu)才能從容確立。

記者：您如何評價(jià)經(jīng)過上一輪改革留下的成果呢?

武建東：上一輪電力體制改革的歷史成就是堅(jiān)持了市場化方向，推動(dòng)了中國電力產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，特別是在發(fā)電側(cè)實(shí)現(xiàn)了競爭。這為我們新的電力改革平臺(tái)提供了有力支撐。新一輪電改需要繼續(xù)顛覆舊有電力體制的痼疾，實(shí)現(xiàn)13億電力消費(fèi)者與電力生產(chǎn)者兩端對稱的直接互動(dòng)，積極推動(dòng)占全國電力消費(fèi)70%的200萬大用戶直接進(jìn)入電力市場，積極推動(dòng)3000萬以上中小型電力用戶開展智能網(wǎng)絡(luò)和節(jié)能管理的重大創(chuàng)新，政府應(yīng)該為這樣的改革提供激勵(lì)政策、發(fā)放有關(guān)牌照。

地方政府將發(fā)揮更大作用

記者：從參與改革的各個(gè)方面來看，現(xiàn)在有哪些積極的跡象?

武建東：電力體制的總體方案必然是以頂層設(shè)計(jì)為主，結(jié)合摸著石頭過河的實(shí)踐，實(shí)施點(diǎn)面協(xié)調(diào)、上下呼應(yīng)的改革。從今年電改發(fā)展趨勢來看，在國家能源主管機(jī)構(gòu)主持下，國家電網(wǎng)已在電力市場化轉(zhuǎn)型建設(shè)、電價(jià)管理戰(zhàn)略等方面展開了積極改革，這都預(yù)示著國家能源主管機(jī)構(gòu)主持的電力體制改革正在展開，應(yīng)該說電力市場化改革只是序幕，改革終將進(jìn)入主戰(zhàn)場。南方電網(wǎng)也在積極推進(jìn)綠色電力建設(shè)、走能源綜合化利用的道路;內(nèi)蒙古電力也在研究發(fā)展先進(jìn)的電力生產(chǎn)體系。與此同時(shí)，我國有關(guān)省份也提出了省內(nèi)推進(jìn)“兩張網(wǎng)”競爭，有些地區(qū)甚至也提出了大力發(fā)展地方電力網(wǎng)絡(luò)的主張。這些改革意圖和戰(zhàn)略都值得深入討論，任何改革都不能忽視地方的積極性，而地方的首創(chuàng)精神往往會(huì)成為新的生產(chǎn)方式。

有人認(rèn)為中國改革的成功的可選項(xiàng)是政治單一制與經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制。三中全會(huì)提出了財(cái)政體制改革的要點(diǎn)是“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。由此意味著節(jié)能減排、能源消耗、經(jīng)濟(jì)增長等指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要由地方主體承擔(dān)，一個(gè)分層管理的政府體系需要分布多元的能源網(wǎng)絡(luò)支撐，這就需要構(gòu)建以城市為核心的智能能源網(wǎng)絡(luò)的新事業(yè)，國網(wǎng)電力公社的模式必須徹底改革。為此，應(yīng)該積極推動(dòng)地方政府和電力企業(yè)的多元化試點(diǎn)改革和各種創(chuàng)新實(shí)踐，今后電力改革更不能一蹴而就，需要頂層設(shè)計(jì)、試點(diǎn)并行、總體決策。

例如，上海是中國公用事業(yè)最發(fā)達(dá)的城市，具有構(gòu)建先進(jìn)、新型的中國能源生產(chǎn)力的智慧和資源，上海電力(600021,股吧)、浦東電力、申能集團(tuán)，以及以后可能設(shè)立的上海熱力公用企業(yè)等可以考慮組成股份制的智能能源企業(yè)。山西如果將三分之一，即大約2000萬千瓦的裝機(jī)容量轉(zhuǎn)變?yōu)?strong>燃?xì)?/strong>發(fā)電、或者改造為IGCC(整體煤氣化(000968,股吧)聯(lián)合循環(huán)發(fā)電系統(tǒng))，將改變山西能源結(jié)構(gòu)的中樞機(jī)制。它需要中央政府加快解決山西氣煤兩權(quán)發(fā)展的矛盾，實(shí)現(xiàn)山西潔凈煤利用，將使得整個(gè)華北地區(qū)的清潔能源利用藍(lán)圖戰(zhàn)略成型。

記者：您認(rèn)為，電力體制改革可能采取哪些模式?推進(jìn)電力體制改革的技術(shù)坐標(biāo)是什么?

武建東：我們應(yīng)該從中國市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和技術(shù)實(shí)現(xiàn)手段來討論前進(jìn)的道路。就電力體制改革的發(fā)展格局而言，其戰(zhàn)略發(fā)展模式可能有三個(gè)，一是按照我國經(jīng)濟(jì)體系和自然稟賦的特點(diǎn)組建若干跨產(chǎn)業(yè)、跨平臺(tái)的新型能源網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)的政企分開，實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)管理現(xiàn)代化;二是保留一個(gè)經(jīng)過較大轉(zhuǎn)型、集中從事輸電業(yè)務(wù)的國家電網(wǎng)，并建立其它新型電力能源集團(tuán);三是重組為多個(gè)區(qū)域性電網(wǎng)企業(yè)，分區(qū)運(yùn)營電網(wǎng)業(yè)務(wù)，同時(shí)打通電力與燃?xì)?/strong>、熱力、水務(wù)的集成關(guān)系。加強(qiáng)地方試驗(yàn)，試典型、分階段、多周期地實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。改革需要按照頂層設(shè)計(jì)、總體規(guī)劃、分步實(shí)施、配套推進(jìn)、煥發(fā)產(chǎn)需雙方生產(chǎn)力的原則，高效組織管理，加強(qiáng)地方試驗(yàn)，試點(diǎn)型、分階段、多周期實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。

就中國電力改革的技術(shù)思想而論，電力體系確實(shí)是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)建的最大的工業(yè)系統(tǒng)，但是電力改革的目的則是要使之發(fā)展為最大的智能網(wǎng)絡(luò)，即從機(jī)械系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樯到y(tǒng)。前者是行業(yè)性封閉、集中控制、信息流通受到抑制;后者則是開放和多元的系統(tǒng)，把信息互動(dòng)作為天然的力量。因此，機(jī)械系統(tǒng)適用的調(diào)控原理，與智能網(wǎng)絡(luò)所需要的原理本質(zhì)上沖突的。當(dāng)電力成為一個(gè)巨大的智能網(wǎng)絡(luò)之后，意味著工業(yè)社會(huì)和現(xiàn)有文明發(fā)生了變遷。依據(jù)機(jī)械系統(tǒng)的原理反對電力體制改革、包括國家電網(wǎng)轉(zhuǎn)型的論點(diǎn)是跛腳的，忽視了我們處在信息革命的時(shí)代。

我們不能把電網(wǎng)當(dāng)機(jī)械系統(tǒng)來對待，而應(yīng)該當(dāng)作生命系統(tǒng)的智能網(wǎng)絡(luò)來對待，這應(yīng)該是中國電力改革的技術(shù)思想坐標(biāo)。