數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代 ,全球“數(shù)字硅幕”正在落下?
眾所周知,數(shù)在當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間治理政策中,沒有哪類議題能夠像跨境數(shù)據(jù)流動一樣,包含如此之復(fù)雜的討論面向:數(shù)據(jù)主權(quán)、隱私保護(hù)、法律適用與管轄,乃至國際貿(mào)易規(guī)則。
近日,美國同英國簽署歷史性網(wǎng)絡(luò)公司數(shù)據(jù)互通協(xié)議,賦予兩國政府“長臂管轄權(quán)”。字經(jīng)濟(jì)時代,數(shù)據(jù)不僅是重要的資源和生產(chǎn)要素,更成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資產(chǎn)。
一、美英簽署“史上首份”數(shù)據(jù)互通協(xié)議
2019年10月3日,美國司法部長Bill Barr與英國內(nèi)政大臣Priti Patel簽署了一項新協(xié)議。該協(xié)議將消除法律障礙,允許兩國執(zhí)法機(jī)構(gòu)直接獲取對方的科技公司比如臉書、谷歌、推特等的用戶、通信數(shù)據(jù),以便更迅速地調(diào)查恐怖主義及其他嚴(yán)重的刑事罪行。
新協(xié)議是根據(jù)美國2018年設(shè)立的《云法案》邁出的第一步。盡管協(xié)議尚未包含禁止科技企業(yè)加密數(shù)據(jù)的權(quán)力,但根據(jù)協(xié)議條款,在獲得適當(dāng)?shù)姆ㄔ菏跈?quán)之下,執(zhí)法部門可通過“長臂管轄”直接向?qū)Ψ絿业目萍脊菊埱蟠嫒‰娮訑?shù)據(jù),將時間縮短至幾周或幾天,不必再透過可能耗時數(shù)年的政府流程。而此前兩國只能通過政府層面的“共同法律援助”(MLA)機(jī)制為本國執(zhí)法部門申請數(shù)據(jù),往往需要花費(fèi)半年至兩年時間。這份雙邊協(xié)議如同樣本,美國將可廣泛同各國簽署。
二、數(shù)字主權(quán)爭奪拉開全球“數(shù)字硅幕”
近年來,全球網(wǎng)絡(luò)空間和數(shù)字領(lǐng)域的大國博弈愈發(fā)激烈,也引起了國際社會對 “數(shù)字硅幕”已經(jīng)落下的擔(dān)憂。當(dāng)前,通過限制重要技術(shù)數(shù)據(jù)出口和特定數(shù)據(jù)領(lǐng)域的外國投資,遏制戰(zhàn)略競爭對手發(fā)展,確保美國在科技領(lǐng)域的全球領(lǐng)導(dǎo)地位,美國形成了一套較為完整的制度設(shè)計。自特朗普政府大力推行“美國優(yōu)先”的貿(mào)易保護(hù)主義政策以來,美國積極使用這類管制措施作為遏制中國等戰(zhàn)略競爭對手的重要手段,甚至將數(shù)據(jù)跨境政策與貿(mào)易投資政策深度捆綁。美國的出口管制并不限于硬件的出口,還包括具體的技術(shù)數(shù)據(jù),即受管制的技術(shù)數(shù)據(jù)“傳輸”到位于美國境外的服務(wù)器保存或處理,需要取得商務(wù)部產(chǎn)業(yè)與安全局(BIS)出口許可。在外國投資審查方面,改革后的《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法案》擴(kuò)大了“涵蓋交易”的范圍,將涉及所謂“關(guān)鍵技術(shù)”、“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”的公司以及外國人對保存或收集美國公民敏感個人數(shù)據(jù)的公司進(jìn)行非控制性、非被動性投資都納入其審查范圍。而如何加強(qiáng)行政和司法“長臂管轄”也成為美國的重要政策選項。
三、推動建立以美國為核心的全球數(shù)據(jù)霸權(quán)體系
一直以來,美國都是“以數(shù)字自由主義”為名,行使“數(shù)字保護(hù)主義”抑或“數(shù)字霸權(quán)主義”之實。隨著中國美國在高科技領(lǐng)域的競爭演化為科技冷戰(zhàn)的趨勢,地緣政治因素對跨境數(shù)據(jù)流動政策的影響將進(jìn)一步加大,以“國家安全”關(guān)切為核心的“重要敏感數(shù)據(jù)”也成為跨境流動限制重心。特別是特朗普上臺后,美國在前沿和基礎(chǔ)技術(shù)領(lǐng)域?qū)ξ覈鴮嵤┕芸?,限制大量技術(shù)數(shù)據(jù)和敏感個人數(shù)據(jù)的跨境轉(zhuǎn)移,并通過長臂管轄及強(qiáng)大的情報和執(zhí)法能力加以落實。與此同時,美國在此領(lǐng)域的強(qiáng)勢主張勢必影響其戰(zhàn)略盟友對中國的技術(shù)轉(zhuǎn)移和數(shù)據(jù)跨境流動策略,強(qiáng)化了以國家安全為主要考量的數(shù)據(jù)跨境流動政策的價值取向,這將進(jìn)一步破壞既有的商業(yè)和貿(mào)易規(guī)則,阻礙數(shù)字貿(mào)易的全球化發(fā)展。
為進(jìn)一步擴(kuò)展在全球的數(shù)據(jù)霸權(quán),當(dāng)前美國正加緊與其領(lǐng)導(dǎo)的多國情報聯(lián)盟“五眼聯(lián)盟”(Five Eyes)構(gòu)筑“數(shù)據(jù)同盟體系”,強(qiáng)化以“國家安全”為主要考量的數(shù)據(jù)跨境流動政策的價值取向。2019年7月30日,“五眼聯(lián)盟”在一份聲明中就表示,科技公司應(yīng)該在其加密產(chǎn)品和服務(wù)中納入新機(jī)制,允許政府有適當(dāng)?shù)暮戏?quán)限,能夠以可讀和可用的格式獲取數(shù)據(jù)。
此外,美歐日正聯(lián)手試圖著手制定跨國數(shù)據(jù)流通規(guī)則,構(gòu)建基于“共同理念”的 “數(shù)據(jù)流通圈”。2019年G20大阪峰會期間,日本商議與美國商務(wù)部、美國貿(mào)易代表辦公室和歐洲委員會等機(jī)構(gòu)從2019 年開始啟動制度設(shè)計,具體議題包括:允許個人和產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)的相互轉(zhuǎn)移;嚴(yán)格限制向個人信息保護(hù)體制不完善的國家轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù);對違反要求的企業(yè)處以罰款,進(jìn)而打造美日歐互認(rèn)的數(shù)據(jù)共同體,建立以西方為中心的跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則框架,數(shù)據(jù)同盟可以完全以意識形態(tài)和政治制度劃線,形成明確指向中國、俄羅斯等國的排他性體系,并將在美國及其全球性同盟安全網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮重要作用。
四、維護(hù)中國數(shù)據(jù)主權(quán)與國家安全的路徑與建議
當(dāng)前,面對新態(tài)勢,我國應(yīng)立足于維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán),兼顧數(shù)據(jù)保護(hù)和數(shù)據(jù)流動的平衡的立場,全面加強(qiáng)國家整體數(shù)據(jù)安全治理能力,打造全球數(shù)據(jù)安全高地,以掌握數(shù)據(jù)跨境流動合作的話語權(quán)和主動權(quán)。
首先,建立完善數(shù)據(jù)保護(hù)法律體系。深入貫徹落實《網(wǎng)絡(luò)安全法》,加快開展《數(shù)據(jù)安全法》《跨境數(shù)據(jù)流動管理辦法》等專項法律法規(guī)和政策的制修訂,明確國家各部委監(jiān)管職權(quán)范圍。加強(qiáng)數(shù)據(jù)泄露威脅情報共享與溯源能力,打造龍頭企業(yè)、安全機(jī)構(gòu)與政府機(jī)構(gòu)之間的快速生態(tài)協(xié)同系統(tǒng),對國家安全構(gòu)成重大威脅的數(shù)據(jù)泄露事件,綜合利用外交、信息、軍事、經(jīng)濟(jì)、情報以及執(zhí)法等力量,對其進(jìn)行威懾和打擊,懲罰惡意網(wǎng)絡(luò)行為者。
第二,完善數(shù)字治理的長臂管轄原則。我國《網(wǎng)絡(luò)安全法》采取有限的域外管轄的原則,有權(quán)管轄涉及危害關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的境外的機(jī)構(gòu)、組織、個人。由于數(shù)據(jù)跨境流動活動本身具有長臂效應(yīng),歐盟、美國等數(shù)據(jù)出境監(jiān)管法規(guī)都具有一定域外效力,因此我國可以根據(jù)國情適當(dāng)增加長臂管轄的范圍。
第三,推動制定跨境數(shù)據(jù)流動的國際治理框架。在各國紛紛主張數(shù)據(jù)主權(quán)的情況下,特別是美國歐盟等實施長臂管轄對傳統(tǒng)國際執(zhí)法協(xié)作體系構(gòu)成沖擊的大背景下,應(yīng)設(shè)計符合國家利益和中國企業(yè)全球化戰(zhàn)略的執(zhí)法數(shù)據(jù)調(diào)取方案,積極與各國建立雙邊—多邊的數(shù)據(jù)執(zhí)法調(diào)取協(xié)議,推動建立國際執(zhí)法協(xié)作條件和框架,解決數(shù)據(jù)管轄沖突。
第四,將跨境數(shù)據(jù)流動嵌入貿(mào)易投資協(xié)定中。當(dāng)前考慮到短期內(nèi)各國無法形成相互協(xié)調(diào)的數(shù)據(jù)流動政策體系,因此,跨境數(shù)據(jù)流動政策將深度嵌入雙、多邊的貿(mào)易投資談判之中。在國與國之間、區(qū)域與區(qū)域之間體現(xiàn)出多樣性、靈活性,形成不同解決方案。我國應(yīng)當(dāng)充分利用“一帶一路”國際合作倡議等契機(jī),在完善國內(nèi)規(guī)則的基礎(chǔ)上,由國家網(wǎng)信部門負(fù)責(zé)牽頭,統(tǒng)籌外交部、商務(wù)部等相關(guān)部門以及主要龍頭科技企業(yè),啟動跨境數(shù)據(jù)流動對外合作工作推進(jìn)機(jī)制。在當(dāng)前各種雙邊、多邊貿(mào)易談判中,增加數(shù)據(jù)跨境流動的談判內(nèi)容,在加強(qiáng)統(tǒng)籌的前提下,實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則的統(tǒng)一。