構(gòu)建電信普遍服務(wù)機(jī)制應(yīng)注意的問題

北京郵電大學(xué)文法經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授　杜振華


實(shí)行電信普遍服務(wù)是縮小信息差距進(jìn)而消滅貧富差距的主
要手段。本文從使貧困者脫貧和公平競爭的角度，結(jié)合中國目前普遍服務(wù)發(fā)展的現(xiàn)狀，提出了建立
普遍服務(wù)基金制度可能遇到的幾個(gè)關(guān)鍵性問題。文章指出從國民經(jīng)濟(jì)全局角度構(gòu)建電信普遍服務(wù)機(jī)
制，必須與城市化進(jìn)程、稅收制度聯(lián)系起來，組建獨(dú)立承擔(dān)普遍服務(wù)的電信公司的新思路，頗有啟
發(fā)性。


電信普遍服務(wù)，就是要保證全體公民無論居住在任何地
方，都能夠以普遍可以接受的價(jià)格，獲得電話或其他最基本的電信服務(wù)，而且服務(wù)質(zhì)量和資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)
一視同仁。因此，電信的普遍服務(wù)，具有社會(huì)公共物品的性質(zhì)，它不可能通過市場機(jī)制的調(diào)節(jié)來實(shí)
現(xiàn)。實(shí)行電信普遍服務(wù)，是世界各國縮小信息貧富差距的主要手段，也是電信管制的重要內(nèi)容之
一。在信息越來越成為分配財(cái)富的重要生產(chǎn)要素之一時(shí)，“跨越通信的數(shù)字鴻溝”也就成為縮小乃
至最后消滅貧富差距，構(gòu)筑平等獲取信息機(jī)會(huì)的重要措施之一，因此必須從國民經(jīng)濟(jì)全局角度構(gòu)建
電信普遍服務(wù)機(jī)制。

構(gòu)建電信普遍服務(wù)機(jī)制的重要性


第一，使貧困者迅速脫貧的需要。國際
電聯(lián)（ＩＴＵ）把普遍服務(wù)的內(nèi)容具體化為“家家有電話”。我國則根據(jù)農(nóng)村村鎮(zhèn)設(shè)置的情況以及
農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況，相應(yīng)提出了“村村通電話”的目標(biāo)，即一個(gè)行政村安裝一部公用電話，就算解決
了該行政村的“村通”問題。到２００１年底，我國村通的比例已達(dá)到８３％，剩余未通地區(qū)都是
偏遠(yuǎn)農(nóng)村和自然環(huán)境惡劣、人口密度低、居住極為分散、地形極為復(fù)雜的地區(qū)，通信建設(shè)成本極其
高昂。因此，即使只解決這些地區(qū)的簡單話音接入，實(shí)施的難度也將十分巨大。此外，未通電話的
農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平落后，絕大多數(shù)屬于貧困地區(qū)，通信需求量小，且無力負(fù)擔(dān)接入費(fèi)用和
通話費(fèi)用。

知識(shí)資源與信息資源是使貧困者脫貧的重要依
托。目前貧困地區(qū)知識(shí)資源與信息資源的獲得，可以通過遠(yuǎn)程教育與因特網(wǎng)接入來實(shí)現(xiàn)。而遠(yuǎn)程教
育與因特網(wǎng)接入又主要建立在最基本的電信服務(wù)的基礎(chǔ)上。但這些地區(qū)電信投資巨大，若通過市場
機(jī)制的作用，恐怕這些地區(qū)將永遠(yuǎn)生活在信息社會(huì)的邊緣地帶，造成貧者恒貧。只有通過普遍服
務(wù)，縮小貧困地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)之間的“數(shù)字鴻溝”，這些人才有可能受益，分享信息技術(shù)革命所帶
來的成果。

第二，構(gòu)建平等競爭機(jī)制的需要。建立電信普
遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)寫進(jìn)《電信條例》，“電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者必須按照國家有關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)的電信
普遍服務(wù)義務(wù)”。過去，我國的電信普遍服務(wù)基本由重組前的中國電信提供。通過東西部之間、城
鄉(xiāng)之間交叉補(bǔ)貼的“暗補(bǔ)”或“沉默補(bǔ)助”的形式來支援西部和農(nóng)村的電信業(yè)。重組后的中國電信
業(yè)主體運(yùn)營商演變?yōu)椤埃担薄钡母偁幐窬郑疄榇龠M(jìn)公平有序的競爭，就必須保證每一位參與
競爭的運(yùn)營商能夠得到同等機(jī)遇，而不是由中國電信一家來獨(dú)立承擔(dān)普遍服務(wù)的義務(wù)；同時(shí)，入世
后，外資電信公司進(jìn)入國內(nèi)，經(jīng)濟(jì)人的本性使它們必然向高收益的東部和城市地區(qū)集中投資。這將
影響到落后地區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的投資力度，也影響中國電信的整體發(fā)展。


因此，在全國范圍內(nèi)解決“通信數(shù)字鴻溝”的癥結(jié)就是要
處理好電信普遍服務(wù)問題。將以往的內(nèi)部補(bǔ)貼，改為明確補(bǔ)貼接受者和負(fù)擔(dān)者的外部補(bǔ)貼制度。


建立普遍服務(wù)基金制度可能遇到的問題


首先，如何界定電信普遍服務(wù)的目標(biāo)。電信普遍服務(wù)的內(nèi)
涵主要包括可接入性、非歧視性和可承受性三個(gè)方面，電信普遍服務(wù)的內(nèi)涵和外延隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展程
度的不同而不斷演化。其演化的過程主要包括：第一階段，主要是通過固定電話提供普遍服務(wù)；第
二階段，在完成第一階段的基礎(chǔ)上，主要通過移動(dòng)電話提供普遍服務(wù)；第三階段，在完成前兩個(gè)階
段的基礎(chǔ)上，主要通過互聯(lián)網(wǎng)提供普遍服務(wù)。

目前，不同
國家普遍服務(wù)的內(nèi)容存在著層次上的差別。在美、日、英、法等發(fā)達(dá)國家，以語音通信為內(nèi)容的普
遍服務(wù)已基本實(shí)現(xiàn)，更高層次的普遍服務(wù)已經(jīng)開始實(shí)施。我國電信普遍服務(wù)目標(biāo)的確定既要考慮社
會(huì)經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展水平和電信業(yè)的總體發(fā)展水平，同時(shí)還要結(jié)合社會(huì)的承受能力，不能拘泥于按部
就班地實(shí)現(xiàn)各個(gè)階段的普遍服務(wù)目標(biāo)?！捌毡榉?wù)”加上高科技手段，如采用移動(dòng)通信、衛(wèi)星通
信，解決草原、沙漠、海島、深山的電信普遍服務(wù)問題，降低一次性投資和運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用。從而用
最少的資金投入來解決農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)的電信普遍服務(wù)問題。


其次，在人口極其稀少的邊遠(yuǎn)地區(qū)實(shí)行普遍服務(wù)是否值
得。重組前的中國電信每年投入興建和設(shè)備維護(hù)的１０００億和５００億資金中，分別有５０億和
３０億屬于普遍服務(wù)的范疇。而且這只是傳統(tǒng)意義上的老少邊窮地區(qū)，還不包括發(fā)達(dá)省份的貧困地
區(qū)。往往為了一個(gè)偏遠(yuǎn)山區(qū)的只有幾戶人家的村莊用上電話，就要專門架設(shè)線路和建立交換設(shè)備，
投資動(dòng)輒幾十萬。中國電信鋪設(shè)的“蘭西拉光纜”，８０％處在海拔４０００米以上的地帶，人口
稀少，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，而且電話維修難、收費(fèi)難，根本談不上經(jīng)濟(jì)效益，可能上百年也收不回投資。
一些人均收入不足４００元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，過去通過各種手段發(fā)展的電話用戶，大都成為“０”次戶和退
機(jī)戶，造成大量投資的浪費(fèi)。

因此，在貧困尚未擺脫的地
區(qū)，讓他們?nèi)ハ硎茈娦诺钠毡榉?wù)是不現(xiàn)實(shí)的，即便為他們提供免費(fèi)的電信服務(wù)，從國民經(jīng)濟(jì)整體
角度來看也是社會(huì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于社會(huì)成本。國外建立電信普遍服務(wù)的國家大都是實(shí)現(xiàn)了城市化的國
家，因此整個(gè)社會(huì)為此付出的成本以及其他基礎(chǔ)設(shè)施的投資要少得多。我們作為發(fā)展中的人口大
國，需要投資的地方很多。普遍服務(wù)基金說到底是全社會(huì)的付費(fèi)，綜合考慮這部分資金使用的社會(huì)
效益，關(guān)系到社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程和社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)程度。因此，普遍服務(wù)必須有一個(gè)最低的人口密度
限制。

第三，普遍服務(wù)基金的征收和使用如何不影響電信[!--empirenews.page--]
企業(yè)效率的提高。平等和效率是一對(duì)永恒的矛盾。建立普遍服務(wù)基金無論采用什么樣的征收方式，
都是現(xiàn)有電信運(yùn)營商的“納稅”。因此，普遍服務(wù)基金的征收和使用必須體現(xiàn)公平與效率的原則：
基金的征收不以影響現(xiàn)有通信企業(yè)的發(fā)展為前提；基金的使用，要實(shí)現(xiàn)最大范圍和最深層次的普遍
服務(wù)。

普遍服務(wù)基金征收數(shù)額的高低要根據(jù)通信企業(yè)的發(fā)
展水平以及普遍服務(wù)的范圍和目標(biāo)來確定。從已經(jīng)建立電信普遍服務(wù)基金的國家來看，普遍服務(wù)基
金占電信業(yè)務(wù)市場總收入的比例在１％－３％之間。美國１９９９年度收取的普遍服務(wù)基金約占電
信業(yè)總收入的１．３％，澳大利亞１９９８／１９９９年度評(píng)估確定的普遍服務(wù)凈資本占電信收入
的比例約為１．２％。根據(jù)估算，我國普遍服務(wù)基金征收的比例為１％－２％之間。


基金的設(shè)立能否緩解投入在電信普遍服務(wù)上巨大的資金缺
口？原中國電信每年要為普遍服務(wù)支出８０－１００億元。換句話說，原中國電信每年在普遍服務(wù)
方面的虧損達(dá)８０－１００億元。目前國內(nèi)電信業(yè)的收入約為４０００億，如果征收比率為１％，
可以籌集到４０億元資金。因此，在目前的狀況下，我國還不能像發(fā)達(dá)國家一樣有充足的資金來保
證對(duì)提供普遍服務(wù)的運(yùn)營商進(jìn)行全額補(bǔ)貼，還處在“能收多少用多少”的階段。普遍服務(wù)基金的建
立是一個(gè)長期的過程，要?dú)v時(shí)幾年，甚至幾十年的積累，并且普遍服務(wù)的涵義也將隨著社會(huì)的進(jìn)步
逐步擴(kuò)展，服務(wù)層次將越來越深入。

第四，普遍服務(wù)基金
的使用如何體現(xiàn)降低成本的鼓勵(lì)措施。普遍服務(wù)基金的作用在于通過補(bǔ)貼高成本地區(qū)的電信運(yùn)營商
和低收入的用戶，用經(jīng)濟(jì)手段來保證電信普遍服務(wù)的實(shí)施。在競爭機(jī)制不起作用的情況下，如何激
勵(lì)提供普遍服務(wù)的企業(yè)降低成本，影響著通過補(bǔ)貼制度來提高效率的實(shí)現(xiàn)程度。


美國的普遍服務(wù)基金制度為我們提供了一定的借鑒。美國
１９８６年引入的普遍服務(wù)基金制，主要辦法是對(duì)那些成本超出全美平均數(shù)１５％以上的本地電話
公司，對(duì)超出部分按一定比例進(jìn)行補(bǔ)貼。這里所指的“超出部分”，不是超出的成本總數(shù)，而是超
出部分的一部分成本，以此遏制高成本地區(qū)本地電話公司成本的加大。但盡管如此，仍然難以奏
效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國１９９８年對(duì)用戶線的補(bǔ)貼金額已達(dá)８億９３７５萬美元，是該制度實(shí)施初期１
９９１年補(bǔ)貼金額的１．２７倍。美國１９９６年通信法修改后，開始嘗試解決過去基金制度中存
在的欠缺降低成本的鼓勵(lì)措施問題，補(bǔ)貼金額的計(jì)算方法不再是基于本地電話公司的會(huì)計(jì)辦法，而
是通過模型進(jìn)行計(jì)算。在２００１年開始運(yùn)作的系統(tǒng)中，補(bǔ)貼成本為各州在模型基礎(chǔ)上計(jì)算的長期
增量成本——全美平均成本的１３５％，并追加了“維持現(xiàn)行補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定。建立我國的普遍
服務(wù)基金制度，與美國相比，我們存在著一定的優(yōu)勢：一方面，可以對(duì)接受補(bǔ)貼的通信公司獨(dú)立組
建；另一方面不存在“維持現(xiàn)行補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)”的問題。這為建立具有降低成本的激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)又能
提高效率的普遍服務(wù)基金制度奠定了基礎(chǔ)。

當(dāng)然，這種以
企業(yè)為對(duì)象的補(bǔ)貼制度，即使包含著降低成本的激勵(lì)機(jī)制和提高效率等問題，也仍然無法回避低成
本地區(qū)的低收入層補(bǔ)貼高成本地區(qū)的高收入層的現(xiàn)實(shí)。從制度上講，成本的增加同支付補(bǔ)貼成本是
相關(guān)的，除非用以個(gè)人為對(duì)象的補(bǔ)貼制度代替以企業(yè)為對(duì)象的補(bǔ)貼制度，否則，再好的鼓勵(lì)削減成
本的刺激機(jī)制也難以遏制補(bǔ)貼金額的逐步攀升。


從國民經(jīng)濟(jì)全局角度


構(gòu)建電信普遍服務(wù)機(jī)制


建立普遍服務(wù)基金制度不能僅在電信業(yè)內(nèi)部考慮并加以
實(shí)施，也不能就解決“村通”問題而解決“村通”問題，必須從國民經(jīng)濟(jì)全局角度，從構(gòu)建社會(huì)主
義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本框架，以及推進(jìn)工業(yè)化、城市化和信息化進(jìn)程的角度統(tǒng)籌起來加以考慮。


第一，使電信普遍服務(wù)機(jī)制與城市化進(jìn)程緊密銜接起來。
如何縮小農(nóng)村與城市的巨大差別？這是電信普遍服務(wù)的應(yīng)有內(nèi)容之一。目前，城鄉(xiāng)在收入和生活水
平方面的差距逐漸趨于懸殊。嚴(yán)格的戶籍制度形成的城鄉(xiāng)壁壘，很難通過收入落差的聚集效應(yīng)使農(nóng)
民進(jìn)入城市并永久地定居下來。

因此，要降低社會(huì)總成
本，最大限度地增加社會(huì)公平與社會(huì)效益，電信的普遍服務(wù)必須與城市化進(jìn)程緊密銜接起來。要增
加農(nóng)民收入，必須減少農(nóng)民。首先將邊遠(yuǎn)地區(qū)極為分散的農(nóng)民搬遷出來，使他們直接落戶于有發(fā)展
潛力的城鎮(zhèn)中。使脆弱的生態(tài)環(huán)境不再進(jìn)一步遭到的破壞，也使社會(huì)節(jié)省大量的環(huán)境治理成本、修
建道路的成本以及進(jìn)行電信普遍服務(wù)等綜合社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的成本支出。


第二，使電信普遍服務(wù)機(jī)制與國家的稅收制度聯(lián)系起來。
過去，國家雖然對(duì)電信普遍服務(wù)未投入專門的資金，但在稅收和政策上曾給予一定的優(yōu)惠和傾斜。
如三個(gè)“倒一九”（即郵電企業(yè)所得稅上繳１０％，非貿(mào)易外匯收入上繳１０％，預(yù)算內(nèi)撥改貸資
金償還１０％本息）的傾斜政策，減免關(guān)稅和加速折舊，允許中國電信征收電話初裝費(fèi)和附加費(fèi)，
以及交叉性補(bǔ)貼等。近年來上述傾斜和優(yōu)惠均已不再，長途資費(fèi)又多次下調(diào)，因此，用于電信普遍
服務(wù)上的投資已經(jīng)開始逐步減少，速度開始放慢，近兩年來“村村通”工程的發(fā)展速度每年只有不
到２％的增長。

電信的普遍服務(wù)作為社會(huì)公共產(chǎn)品，應(yīng)由
政府向廣大公眾來提供。目前國家擬通過向電信企業(yè)征收普遍服務(wù)基金的方式來實(shí)現(xiàn)電信的普遍服
務(wù)，這類似于納稅。電信企業(yè)在交納各種稅收之后，再交納普遍服務(wù)基金，勢必會(huì)加重企業(yè)的負(fù)
擔(dān)。同時(shí)，電信業(yè)又是技術(shù)更新?lián)Q代非?？?，并需要巨額研發(fā)資金的產(chǎn)業(yè)。因此，在征收普遍服務(wù)
基金的電信企業(yè)中，應(yīng)相應(yīng)地減輕這些企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。


第三，組建獨(dú)立承擔(dān)普遍服務(wù)的電信公司。電信的普遍服務(wù)是政府提供的社會(huì)公益性事業(yè)，而這種
公益事業(yè)是通過企業(yè)來提供的。若企業(yè)既經(jīng)營以盈利為目的的一般性電信業(yè)務(wù)，也經(jīng)營以社會(huì)公益
性為目的的政策性電信業(yè)務(wù)，那么，企業(yè)經(jīng)濟(jì)人的本性往往能利用信息的不對(duì)稱性，把經(jīng)營性虧損[!--empirenews.page--]
轉(zhuǎn)換為政策性虧損，從而要求由政府給予的優(yōu)惠和補(bǔ)貼會(huì)越來越多。因此，為避免以往企業(yè)由于承
擔(dān)普遍服務(wù)所造成的政策性虧損與企業(yè)本身的經(jīng)營性虧損難以分清的問題，就必須組建獨(dú)立承擔(dān)普
遍服務(wù)的公司。同時(shí)，還要賦予該公司全業(yè)務(wù)經(jīng)營的職能，從而充分利用各種通信手段，以最小的
投入，達(dá)到最廣泛和最深入的普遍服務(wù)。


摘自《通信信息報(bào)》