信產(chǎn)部痛下重典懲弊決心 互聯(lián)互通新政在望

“農(nóng)民砍電纜要坐牢，但是如果主導(dǎo)電信企業(yè)砍斷電纜，
卻沒(méi)有人為此受到刑法的懲治?！标R凱力認(rèn)為，如果不找到有效的約束主導(dǎo)電信企業(yè)并嚴(yán)加施行，
那么即使司法解釋出臺(tái)，也難以收到預(yù)想的成效。


面對(duì)此起彼伏的電信網(wǎng)間互聯(lián)通問(wèn)題，信產(chǎn)部已經(jīng)痛下了
重典懲弊的決心。


8月5日，成都。信產(chǎn)部與最高人民法院與當(dāng)?shù)赝ü芫趾透?br />大電信運(yùn)營(yíng)商座談，就破壞公用電信設(shè)施及電信網(wǎng)間互聯(lián)互通刑事案件司法解釋進(jìn)行調(diào)研。而該解
釋的主題在于，對(duì)電信企業(yè)間人為破壞互聯(lián)互通的惡性事件，將比照刑法破壞通信設(shè)施罪量刑處
罰。


一位參加該會(huì)的人士告訴記者，信產(chǎn)部和最高人民法院調(diào)
研之前就早已有所準(zhǔn)備，“高院甚至帶來(lái)了司法解釋草稿，聽(tīng)取我們意見(jiàn)?！倍驮诒驹?8日，信
產(chǎn)部相關(guān)人士亦向記者透露，“新的東西很快就會(huì)出來(lái)”。


積瘤難除


多年以來(lái)，互聯(lián)互通一直是困擾國(guó)內(nèi)電信市場(chǎng)的老大難問(wèn)
題。2002年以后，各大電信運(yùn)營(yíng)商之間的種種互聯(lián)互通問(wèn)題更是層出不窮，甚至不乏砍斷電纜、
通信中斷等惡性事件。


四川聯(lián)通互聯(lián)互通部總經(jīng)理周應(yīng)龍對(duì)此感觸頗深，四川互
聯(lián)互通一向波折重重，他本人就已經(jīng)處理過(guò)大大小小數(shù)百起互聯(lián)互通問(wèn)題。


一個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)字稱(chēng)，1998年以來(lái)全國(guó)發(fā)生的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和互
聯(lián)互通惡性案件達(dá)540起，累計(jì)涉及1億用戶，造成直接經(jīng)濟(jì)損失10億元，間接經(jīng)濟(jì)損失20億元。
僅2002年，在四川、山東、河南、河北、山西、廣東等地，均出現(xiàn)了電信企業(yè)間相互砍光纜的惡
性事件，但最終嚴(yán)格按照法律程序來(lái)處理的卻絕無(wú)僅有。


如果不解決互聯(lián)互通問(wèn)題，電信運(yùn)營(yíng)商就難以保證公平競(jìng)
爭(zhēng)，電信分析效果也會(huì)大打折扣，新一屆信產(chǎn)部班子的監(jiān)管能力也將會(huì)受到懷疑。如何解決這一難
題，已經(jīng)成為了擺在新一屆信產(chǎn)部班子面前一道不得不翻越的檻。


事實(shí)上，自吳基傳至王旭東，兩任信產(chǎn)部長(zhǎng)都一直在著力
尋求解決互聯(lián)互通問(wèn)題的途徑。


但是雖然自信產(chǎn)部以下的各級(jí)監(jiān)管部門(mén)三令五申，卻始終
成效不著。隨著國(guó)內(nèi)電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇各大運(yùn)營(yíng)商之間常常為打壓對(duì)手而采取非常手段，互聯(lián)互通
趨勢(shì)更逐步惡化。一些業(yè)界專(zhuān)家由此認(rèn)為，監(jiān)管乏力是互聯(lián)互通不暢的一大原因，加強(qiáng)電信監(jiān)管、
根除電信頑疾因此成為普遍呼聲。


今年上任伊始，信產(chǎn)部部長(zhǎng)王旭東就宣布，他的工作將從
抓好互聯(lián)互通開(kāi)始。此后信息產(chǎn)業(yè)部一系列內(nèi)部或者公開(kāi)的表態(tài)，均表示將力除互聯(lián)互通頑疾，這
讓人看到了其治亂決心。


此后在4月初，信息產(chǎn)業(yè)部亮出王牌，表示將加大對(duì)互聯(lián)互
通問(wèn)題的監(jiān)管力度，通過(guò)建立全國(guó)通信網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控系統(tǒng)和進(jìn)行互聯(lián)互通問(wèn)題。


按照信產(chǎn)部的計(jì)劃，一方面將制訂"公用電信網(wǎng)間互聯(lián)互通
質(zhì)量監(jiān)督管理辦法"，對(duì)網(wǎng)間通信質(zhì)量管理實(shí)際目前檢測(cè)和監(jiān)督抽測(cè)制度，頒布"公用電信網(wǎng)間互聯(lián)
互通質(zhì)量指標(biāo)和測(cè)試方法"，指導(dǎo)各運(yùn)營(yíng)商按照科學(xué)規(guī)范的指示體系和測(cè)試方法，對(duì)我國(guó)每個(gè)本地
網(wǎng)范圍內(nèi)的網(wǎng)間通信質(zhì)量進(jìn)行測(cè)試，別一方面，修改《公用電信網(wǎng)間通話費(fèi)結(jié)算辦法》，以處理好
互聯(lián)雙方合理的經(jīng)濟(jì)利益。


最高人民法院高調(diào)介入


但這并不足以解決所有問(wèn)題。互聯(lián)互通問(wèn)題一般是通過(guò)三
個(gè)層面解決：首先是通信企業(yè)之間進(jìn)行溝通，其次是行政執(zhí)法部門(mén)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，在這兩個(gè)層面市
場(chǎng)和行政手段不足以解決矛盾時(shí)，問(wèn)題將轉(zhuǎn)入運(yùn)用法律制裁的司法層面。信息產(chǎn)業(yè)部就此制訂了許
多規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)，但在事實(shí)上，前兩個(gè)層面在很多時(shí)候都不能解決實(shí)質(zhì)的問(wèn)題，而隨著國(guó)內(nèi)電信
市場(chǎng)格局的變化，以前的司法解釋也顯得難以滿足需要。


"造成互聯(lián)互通問(wèn)題的常常是主導(dǎo)電信運(yùn)營(yíng)商，它們一般都
是特大型國(guó)企，所以能夠有恃無(wú)恐地違反法律法規(guī)，如何對(duì)這些國(guó)企的違規(guī)行為進(jìn)行懲戒，并準(zhǔn)確
地對(duì)企業(yè)和個(gè)人分別進(jìn)行量刑，這些都是以前的相關(guān)司法解釋沒(méi)有涉及到的。"北京郵電大學(xué)信息
產(chǎn)業(yè)政策與發(fā)展研究所闞凱力教授說(shuō)。


據(jù)了解，最高人民法院刑事處處長(zhǎng)馬龍8月5日也曾表示，
由于受利益驅(qū)動(dòng)，目前破壞公用電信設(shè)施和電信網(wǎng)間互聯(lián)互通的問(wèn)題大量出現(xiàn)，已經(jīng)難以用行政手
段加以調(diào)控，最高法院進(jìn)行司法解釋的目的也正是為了在法院審理相關(guān)案件時(shí)進(jìn)行定性量刑。


這也許也是信產(chǎn)部商請(qǐng)最高人民法院對(duì)互聯(lián)互通問(wèn)題尋求
司法解釋的原因之一。據(jù)了解，在到四川進(jìn)行司法調(diào)研之后，最高人民法院還計(jì)劃前往廣東、河
南、寧夏等地聽(tīng)取意見(jiàn)，而信息產(chǎn)業(yè)部則專(zhuān)門(mén)組織了一個(gè)工作班子，協(xié)助最高人民法院作這一司法
解釋。


闞凱力教授認(rèn)為，由于電信是專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，互聯(lián)互通問(wèn)題中
涉及專(zhuān)業(yè)技術(shù)層面較多，所以在最終的司法解釋中，更大的可能是信產(chǎn)部支招，最高法院在信產(chǎn)部
意見(jiàn)的基礎(chǔ)上確定解釋內(nèi)容。


這也許是信產(chǎn)部《電信法》遲遲不能出臺(tái)情況下的一個(gè)權(quán)
宜之計(jì)。在長(zhǎng)達(dá)23年的等待之后，《電信法》雖然已經(jīng)胎動(dòng)，但何時(shí)開(kāi)始運(yùn)作仍是未知之?dāng)?shù)。這就
形成了一個(gè)新舊電信法時(shí)代更替的間隙，在這段時(shí)間里，監(jiān)管真空逐漸出現(xiàn)，而新游戲規(guī)則尚未啟
動(dòng)，而市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)迫不及待地進(jìn)入了白熱化。


在這樣的情況下，通過(guò)最高人民法院這樣具有強(qiáng)約束能力
的第三方來(lái)加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管也許真是信產(chǎn)部最好的選擇。由于電信法規(guī)的專(zhuān)業(yè)要求，在實(shí)質(zhì)上仍將可
能是信產(chǎn)部主導(dǎo)司法解釋?zhuān)踔劣锌赡軐⒋a(chǎn)的《電信法》部分內(nèi)容提前運(yùn)行。


這就無(wú)疑給各大運(yùn)營(yíng)商一個(gè)明顯的信號(hào)：新一屆信產(chǎn)部解
決互聯(lián)互通事件的手段，將更多地由行政層面轉(zhuǎn)移到更加嚴(yán)厲的司法層面。


如何適度量刑


從種種跡象來(lái)看，即使據(jù)與會(huì)人士稱(chēng)已有初稿，但其推進(jìn)
速度仍將懸疑重重。


據(jù)了解，司法解釋是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，是在現(xiàn)有法律基礎(chǔ)
上，依據(jù)事件發(fā)展規(guī)律而進(jìn)行的細(xì)化，其過(guò)程和制訂法律程序相似，常常需要一年甚至更長(zhǎng)時(shí)間，[!--empirenews.page--]
如果按照正常的程序來(lái)逐步進(jìn)行，短期內(nèi)將難以有所結(jié)果。此前也有法律界人士認(rèn)為，最高院保持
自身司法獨(dú)立性，不一定會(huì)配合行政部門(mén)的司法拆求而加速推進(jìn)。


在另一方面，量刑取證的界定也還存在難度。"我們很少擔(dān)
心大事故，卻很怕小麻煩。"周應(yīng)龍告訴記者，在通過(guò)司法渠道解決互聯(lián)互通問(wèn)題時(shí)，由于人為制
造互聯(lián)互通的方法花樣繁多，更多時(shí)候電信企業(yè)間都是聯(lián)而不通，通而不暢的"小毛病"，這種種障
礙難以取證和界定破壞過(guò)程，但對(duì)受害企業(yè)的損害卻同樣巨大。"我們希望這些問(wèn)題也能夠被考慮
到。"周應(yīng)龍說(shuō)。


據(jù)介紹，在最高人民法院調(diào)查過(guò)程中，電信企業(yè)一個(gè)普遍
的呼聲就是解決通而不暢的突出問(wèn)題和解決卡業(yè)務(wù)的網(wǎng)內(nèi)攔截問(wèn)題，對(duì)中斷通信的概念，則要求用
接通率指標(biāo)來(lái)具體衡量。這些問(wèn)題在電信企業(yè)各種網(wǎng)間通信障礙中最為突出，但是取證最難，量案
定刑的準(zhǔn)確度也更加難以掌握。如果司法解釋僅主要關(guān)注砍光纜、人為制造網(wǎng)絡(luò)癱瘓等極端行為，
則約束力量將受到限制，但要有效解決這些常規(guī)問(wèn)題，司法解釋的編制難度及其出臺(tái)時(shí)間無(wú)疑又將
受到影響。


但最為業(yè)界關(guān)注的還在于如何準(zhǔn)確而適度地確定量刑。一
個(gè)現(xiàn)實(shí)的尷尬是，互聯(lián)互通障礙和大規(guī)模破壞電信設(shè)施基本上都發(fā)生在電信企業(yè)之間，對(duì)于這些特
大型國(guó)企，能夠按常規(guī)的方式來(lái)抓人、罰款甚至吊銷(xiāo)企業(yè)執(zhí)照嗎？這顯然難以做到。


這也是此前為何類(lèi)似事件最終都以行政方式解決的重要原
因。


"農(nóng)民砍電纜要坐牢，但是如果主導(dǎo)電信企業(yè)砍斷電纜，卻
沒(méi)有人為此受到刑法的懲治。"闞凱力認(rèn)為，如果不找到有效約束主導(dǎo)電信企業(yè)嚴(yán)加施行，那么即
使司法解釋出臺(tái)，也難以收到預(yù)想的成效。這還牽涉到了電信市場(chǎng)的一些更深層次的問(wèn)題。


"司法解釋要解決這一問(wèn)題必須要明確量刑是對(duì)企業(yè)還是對(duì)
個(gè)人，對(duì)企業(yè)是怎樣量型，對(duì)個(gè)人又是怎樣量刑，必須要能夠適用于大型國(guó)企，才有可能解決實(shí)際
問(wèn)題。"闞凱力說(shuō)。


現(xiàn)在看來(lái)，如何解決這些問(wèn)題都存在難度。唯一可以肯定
的是，司法解釋將只是一個(gè)規(guī)則，也只是一個(gè)開(kāi)始。



摘自　21世紀(jì)