《電信條例》三周年 立法普法工作待加強(qiáng)

信息產(chǎn)業(yè)部政策法規(guī)司司長(zhǎng) 蔣耀平


三年前的今天，《中華人民共和國(guó)電信條例》以國(guó)務(wù)院令
第291號(hào)公布實(shí)施。作為我國(guó)第一部有關(guān)電信業(yè)的綜合性行政法規(guī)，它的出臺(tái)結(jié)束了我國(guó)電信業(yè)基
本上無(wú)法可依的狀態(tài)，標(biāo)志著我國(guó)電信業(yè)的改革與發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段，是我國(guó)實(shí)行依法
治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家在電信領(lǐng)域的一個(gè)重大進(jìn)展。三年來(lái)，隨著一批配套行政規(guī)章的發(fā)布
施行，一個(gè)適應(yīng)我國(guó)電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局要求，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的健全完善電信法規(guī)體系正逐
步形成。



三年后的今天，我國(guó)電信市場(chǎng)格局發(fā)生了重大變化，競(jìng)爭(zhēng)
日益激烈，電信監(jiān)管中的新情況、新問(wèn)題層出不窮。面對(duì)立法任務(wù)更加繁重、立法領(lǐng)域不斷拓展、
立法質(zhì)量要求更高的新形勢(shì)，我們重溫《電信條例》，在認(rèn)真總結(jié)三年來(lái)的寶貴經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將
按照黨的“十六大”報(bào)告關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)的總體要求，以“三個(gè)代表”重要思想為指
導(dǎo)，應(yīng)時(shí)而上，抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，不斷開(kāi)創(chuàng)電信法制建設(shè)工作的新局面。



一、《電信條例》的頒布實(shí)施是電信事業(yè)走向法制化的里
程碑。三年來(lái)，電信法制建設(shè)取得顯著進(jìn)展，為電信業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供了有力的保障。



法律的制訂、修改往往是對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生重大變革、社會(huì)
生產(chǎn)力取得較大發(fā)展之后，在上層建筑領(lǐng)域提出的變革要求的主動(dòng)回應(yīng)。《電信條例》的出臺(tái)是我
國(guó)電信事業(yè)改革和發(fā)展的必然要求。



政企分開(kāi)、電信重組之后，我國(guó)電信業(yè)市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生了實(shí)
質(zhì)性變化，初步形成了市場(chǎng)主體多元化的競(jìng)爭(zhēng)格局。在這種新形勢(shì)下，政府對(duì)電信業(yè)管理的任務(wù)和
性質(zhì)發(fā)生了變化，依靠行政手段管理電信市場(chǎng)的傳統(tǒng)做法，已適應(yīng)不了電信體制改革不斷深化和電
信市場(chǎng)進(jìn)一步開(kāi)放的需要，必須轉(zhuǎn)到依法管理的軌道上來(lái)，必須加快電信立法的進(jìn)程。2000年9月
25日，《中華人民共和國(guó)電信條例》應(yīng)時(shí)而生，它規(guī)定了電信業(yè)務(wù)實(shí)行經(jīng)營(yíng)許可制度、電信網(wǎng)間互
聯(lián)調(diào)解制度、電信資費(fèi)管理制度、電信資源有償使用制度、電信服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督制度、電信建設(shè)管理
制度、電信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)制度、電信安全保障制度。這八項(xiàng)制度構(gòu)成了現(xiàn)階段我國(guó)電信行業(yè)監(jiān)管的主要
內(nèi)容和基本依據(jù)?！峨娦艞l例》頒布以來(lái)的歷史證明，《電信條例》的正確實(shí)施事關(guān)電信市場(chǎng)的規(guī)
范有序，維系著電信事業(yè)的前途和命運(yùn)，與國(guó)家信息安全和廣大消費(fèi)者的切身利益息息相關(guān)。



以《電信條例》頒布施行為契機(jī)，我國(guó)電信立法、電信執(zhí)
法、電信執(zhí)法監(jiān)督、普法宣傳等各方面獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展，取得了顯著的成績(jī)，為推動(dòng)和保障電信
業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，起到了極為重要的作用。



電信立法日趨完善，配套法規(guī)體系框架基本形成——《電
信條例》是規(guī)范電信事業(yè)的行政性法規(guī)，是電信監(jiān)管的根本依據(jù)。為確保《電信條例》的貫徹執(zhí)
行，國(guó)家圍繞《電信條例》先后出臺(tái)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決
定》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》、《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》等法律法規(guī)；在《電信條
例》的授權(quán)范圍內(nèi)，信息產(chǎn)業(yè)部將《電信條例》確定的八項(xiàng)管理制度具體化，前后共頒布了26個(gè)部
門(mén)規(guī)章；全國(guó)各地則從本地情況出發(fā)制訂了一些相應(yīng)的實(shí)施辦法，遼寧、重慶、江西還出臺(tái)了地方
電信管理?xiàng)l例。這些初步形成了較為完善的電信法規(guī)體系框架，為我國(guó)實(shí)現(xiàn)依法治理電信業(yè)創(chuàng)造了
良好的法制基礎(chǔ)。



加大電信執(zhí)法監(jiān)督力度，促進(jìn)電信市場(chǎng)規(guī)范有序——為推
進(jìn)依法行政、提高執(zhí)法水平，信息產(chǎn)業(yè)部積極開(kāi)展了通信執(zhí)法監(jiān)督工作。從2002年9月至12月開(kāi)展
了全國(guó)性的對(duì)貫徹執(zhí)行《電信條例》情況的大檢查，這是自信息產(chǎn)業(yè)部成立以來(lái)首次進(jìn)行的大檢查
活動(dòng)。在各地、各運(yùn)營(yíng)企業(yè)自查的基礎(chǔ)上，部里又組織四個(gè)檢查組分赴12個(gè)省區(qū)進(jìn)行抽查。



電信法制隊(duì)伍建設(shè)不斷加強(qiáng)，隊(duì)伍整體素質(zhì)有較大提高—
—電信監(jiān)管面對(duì)的是一個(gè)技術(shù)進(jìn)步最快、利益關(guān)系十分復(fù)雜、監(jiān)督管理難度較大、對(duì)管理者專(zhuān)業(yè)化
程度要求最高的行業(yè)，要實(shí)現(xiàn)依法行政，就必須有一支高素質(zhì)的電信法制隊(duì)伍作保障，這既是組織
基礎(chǔ)，也是電信法制工作發(fā)展的必然趨勢(shì)。因此，信息產(chǎn)業(yè)部進(jìn)行全國(guó)通信執(zhí)法隊(duì)伍的組建工作，
并重點(diǎn)完成了通信執(zhí)法人員的培訓(xùn)與發(fā)證工作。由于通信執(zhí)法是個(gè)新事物，各地在開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)中
既有大量成功的經(jīng)驗(yàn)需要總結(jié)交流，又有一些教訓(xùn)需要吸取和借鑒，為此，信息產(chǎn)業(yè)部召開(kāi)了全國(guó)
省區(qū)市通信管理局行政執(zhí)法工作座談會(huì)，并加強(qiáng)了行政復(fù)議和行政訴訟工作。



普法宣傳點(diǎn)面結(jié)合，全行業(yè)法制觀念明顯提高——2000年
11月，為宣傳《電信條例》頒布實(shí)施，信息產(chǎn)業(yè)部組織全國(guó)電信條例知識(shí)競(jìng)賽，在全行業(yè)掀起了一
股學(xué)習(xí)條例的熱潮?！八奈濉逼辗ㄆ陂g，信息產(chǎn)業(yè)部把工作重點(diǎn)放在提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法制觀念
和依法辦事能力上，一方面，主持編寫(xiě)了普法教材，另一方面，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)法制教育的指導(dǎo)，同
時(shí)，根據(jù)中宣部、中組部、司法部的文件要求，努力抓好領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法工作，包括機(jī)關(guān)公務(wù)員
的學(xué)習(xí)和為部中心組學(xué)習(xí)舉辦法制講座等。鑒于信息產(chǎn)業(yè)部法制宣傳教育工作做出的成績(jī)，繼“二
五”普法后，信息產(chǎn)業(yè)部普法辦再次榮獲了中共中央宣傳部、國(guó)家司法部授予的1996～2000年全
國(guó)法制宣傳教育先進(jìn)單位榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。



二、隨著電信改革的不斷深入，電信業(yè)發(fā)生了巨大變化，
新的形勢(shì)對(duì)電信法制建設(shè)提出新的要求，一方面，我們要繼續(xù)深入貫徹《電信條例》，另一方面，
學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)、全面貫徹國(guó)辦75號(hào)文件，成為當(dāng)前最為緊迫的任務(wù)。



三年來(lái)，通過(guò)全面貫徹實(shí)施《電信條例》，我國(guó)電信法制
建設(shè)取得了顯著的成績(jī)，為促進(jìn)電信業(yè)飛速發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。但是，我們清醒地看到，面對(duì)經(jīng)濟(jì)全
球化、信息技術(shù)日新月異以及中國(guó)加入WTO，隨著電信體制改革的深入進(jìn)行，電信監(jiān)管工作出現(xiàn)了
不少新的理論和實(shí)踐問(wèn)題，《電信條例》在貫徹實(shí)施中出現(xiàn)了不適應(yīng)和空白點(diǎn)，在《電信條例》執(zhí)[!--empirenews.page--]
法大檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題具有普遍意義。



法律意識(shí)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。有的單位學(xué)習(xí)條例不夠深入全
面，對(duì)配套規(guī)章學(xué)習(xí)不夠，對(duì)《電信條例》的學(xué)習(xí)流于形式，限于應(yīng)付上級(jí)布置的學(xué)習(xí)任務(wù)。因此
學(xué)習(xí)條例僅停留在口頭和紙面上，甚至有的明知故犯。此外，還有各取所需的現(xiàn)象。



規(guī)則系統(tǒng)存在缺陷，《電信條例》個(gè)別條款難以操作。如
按照《電信條例》第75條的規(guī)定，省管理局對(duì)擅自改變電信資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或變相降低資費(fèi)的行為要先責(zé)
令改正，對(duì)拒不改正的方可實(shí)施行政處罰，造成實(shí)際工作中，每次實(shí)施處罰都要進(jìn)行兩次取證，特
別是第二次取證困難較大，給執(zhí)法工作帶來(lái)了難度。在電信服務(wù)方面，《電信條例》第34條關(guān)于異
常巨額電信費(fèi)用、第35條關(guān)于固定電話用戶停機(jī)的規(guī)定，已經(jīng)不能與實(shí)際工作相適應(yīng)，甚至對(duì)企業(yè)
解決欠費(fèi)造成障礙。



《電信條例》及其配套規(guī)章的個(gè)別規(guī)定與其他部門(mén)的法規(guī)
之間的關(guān)系交叉、重疊，給具體執(zhí)法部門(mén)帶來(lái)一定困難。在電信管道建設(shè)、資費(fèi)管理、設(shè)備管理等
方面，存在部門(mén)職責(zé)權(quán)限交叉的問(wèn)題，不僅造成行政管理和行政執(zhí)法難，而且使企業(yè)和用戶感到困
惑。



對(duì)于這些現(xiàn)實(shí)中存在的現(xiàn)象、矛盾和問(wèn)題，我們應(yīng)該運(yùn)用
唯物辯證法進(jìn)行分析。我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，電信改革中出現(xiàn)的問(wèn)題是發(fā)展中、前進(jìn)中的
問(wèn)題。任何事情都不是一帆風(fēng)順的，都應(yīng)該一分為二，這才符合唯物辯證法的觀點(diǎn)。關(guān)鍵是我們要
充分認(rèn)識(shí)其危害性，一方面，要堅(jiān)持深入貫徹《電信條例》不動(dòng)搖，要敢于拿起電信法律這個(gè)有力
武器，本著對(duì)人民和歷史負(fù)責(zé)的態(tài)度和精神，堅(jiān)持實(shí)事求是，向違反電信法規(guī)的行為作堅(jiān)決的斗
爭(zhēng)。另一方面，當(dāng)前要把《電信條例》、國(guó)辦75號(hào)文件以及即將發(fā)布的互聯(lián)互通司法解釋的學(xué)習(xí)貫
徹結(jié)合起來(lái)，積極采取措施，在全行業(yè)迅速開(kāi)展廣泛深入的學(xué)習(xí)宣傳活動(dòng)，使廣大干部職工深刻領(lǐng)
會(huì)文件精神，自覺(jué)執(zhí)行文件規(guī)定和部里將要出臺(tái)的細(xì)則，把我國(guó)第一個(gè)電信市場(chǎng)監(jiān)管法規(guī)性文件所
規(guī)定的各項(xiàng)硬措施不折不扣地落到實(shí)處。



這里必須強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，就是國(guó)辦75號(hào)文件以及即將發(fā)布的互
聯(lián)互通司法解釋與《電信條例》都是電信立法進(jìn)程中的事物，雖然前二者是以政策性文件和司法解
釋的形式出現(xiàn)的，但其目的都是為了解決《電信條例》規(guī)則缺陷而造成的規(guī)范空白，都是對(duì)《電信
條例》所體現(xiàn)的法律精神、法律原則的細(xì)化，因此是一脈相承的。江澤民同志曾經(jīng)指出：“加強(qiáng)社
會(huì)主義法制建設(shè)，堅(jiān)持依法治國(guó)，一個(gè)重要任務(wù)是要不斷提高廣大干部、群眾的法律意識(shí)和法制觀
念。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。干部依法決策、依法行政是依法治國(guó)的重要環(huán)節(jié)；公民自覺(jué)守法、依法維
護(hù)國(guó)家利益和自身權(quán)益是依法治國(guó)的重要基礎(chǔ)。廣大干部和群眾的法律水平的高低，直接影響著依
法治國(guó)的進(jìn)程。”因此，在學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)和全面貫徹國(guó)辦75號(hào)文件時(shí)，我們要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)廣大干部職
工，尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法制教育，提高法治意識(shí)和守法觀念，樹(shù)立法治的權(quán)威，使法治的理念
更加深入人心，法治的原則成為人們?nèi)粘５男袨橐?guī)范。



三、與時(shí)俱進(jìn)，不負(fù)重托，集中精力起草好《電信法》，
強(qiáng)化“四五”普法工作，努力開(kāi)創(chuàng)電信法制建設(shè)新局面。



如今，我國(guó)電信法制建設(shè)面臨著難得的發(fā)展機(jī)遇：一是黨
的“十六大”報(bào)告重申貫徹依法治國(guó)的基本方略。貫徹依法治國(guó)的基本方略，要求一切工作必須在
規(guī)范化、制度化和法制化的框架內(nèi)運(yùn)行。二是全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院非常重視《電信法》立法工作。
2003年，國(guó)務(wù)院將《電信法》立法列入年度立法計(jì)劃，并明確由信息產(chǎn)業(yè)部負(fù)責(zé)起草《電信法
（草案）》。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的要求，《電信法》立法2004年將被列入國(guó)務(wù)院一類(lèi)立法計(jì)
劃。三是信息產(chǎn)業(yè)部領(lǐng)導(dǎo)高度重視《電信法（草案）》的起草工作，先后成立了“電信法起草領(lǐng)導(dǎo)
小組”和“電信法起草工作小組”，如今，結(jié)合立法工作的需要，對(duì)“電信法起草領(lǐng)導(dǎo)小組”和
“電信法起草工作小組”進(jìn)行了調(diào)整，保證了《電信法》起草工作有條不紊地進(jìn)行。四是《電信
法》立法引起人大代表、政協(xié)委員的廣泛關(guān)注。近年來(lái)，不少人大代表和政協(xié)委員就制訂《電信
法》提出議案和提案。2003年，在十屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，人大代表關(guān)于制訂電信法問(wèn)題的議
案和建議有9件；在十屆全國(guó)政協(xié)一次會(huì)議上，政協(xié)委員關(guān)于制訂電信法問(wèn)題的提案有兩件。



要做好新形勢(shì)下的電信法制工作，我們必須有與時(shí)俱進(jìn)、
開(kāi)拓創(chuàng)新的精神，要面對(duì)新形勢(shì)下提出的新任務(wù)、新要求，堅(jiān)持用辯證唯物主義和歷史唯物主義的
觀點(diǎn)分析和解決電信法制工作中出現(xiàn)的新問(wèn)題，要按照黨的“十六大”提出的“發(fā)展要有新思路，
改革要有新突破，開(kāi)放要有新局面，各項(xiàng)工作要有新舉措”的要求，大膽實(shí)踐，勇于創(chuàng)新，不斷探
索適應(yīng)新形勢(shì)的電信法制工作的新辦法、新措施，努力提高我國(guó)電信法制工作水平。



一方面，我們要不負(fù)重托，集中精力起草好《電信法》。
法律具有時(shí)代性，應(yīng)隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)展。我國(guó)戰(zhàn)國(guó)時(shí)期法家代表人物商鞅曾經(jīng)提出：
“當(dāng)時(shí)而立法，因事而制禮?！边@就表明，法律必須應(yīng)時(shí)而制訂。隨著我國(guó)電信改革的不斷深入，
立法工作應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，法律體系需不斷完善，應(yīng)盡快制訂適應(yīng)電信業(yè)發(fā)展的《電信法》，這是當(dāng)今
電信法制建設(shè)的重中之重?！峨娦欧ā返牧⒎ㄖ髦家w現(xiàn)黨的“十六大”精神，打破壟斷、公平競(jìng)
爭(zhēng)、優(yōu)化配置、加強(qiáng)監(jiān)管，適應(yīng)我國(guó)加入世界貿(mào)易組織和世界發(fā)展趨勢(shì)的要求。起草好《電信法》
關(guān)鍵要明確立法的基本思路：（一）《電信法》是國(guó)家基本電信政策的反映?！峨娦欧ā窇?yīng)該對(duì)電
信基本問(wèn)題，即那些基礎(chǔ)性的、具有電信管制特性的法律問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范。（二）電信監(jiān)管權(quán)的設(shè)定
既要考慮是否與政府職能轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求相適應(yīng)，又要考慮是否符合中國(guó)加入世界貿(mào)易
組織的承諾和世界貿(mào)易組織的相關(guān)規(guī)則。（三）《電信法》既應(yīng)當(dāng)反映電信發(fā)展改革的成果和實(shí)[!--empirenews.page--]
踐，又應(yīng)當(dāng)考慮電信改革和技術(shù)發(fā)展的趨勢(shì)，既要體現(xiàn)現(xiàn)實(shí)社會(huì)關(guān)系，又要反映電信發(fā)展趨勢(shì)。
（四）《電信法》立法應(yīng)當(dāng)立足國(guó)情，放眼世界?！峨娦欧ā芳纫梃b國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，又要考慮中國(guó)的
具體國(guó)情，不能照搬照抄國(guó)外的做法。



另一方面，我們要深化電信“四五”法制宣傳教育。2001
年至2005年，是我們國(guó)家開(kāi)展第四個(gè)五年普法教育的時(shí)期，電信法制工作所面臨的形勢(shì)、環(huán)境和
任務(wù)，以及形勢(shì)對(duì)我們的要求，都較以往有較大不同。電信“四五”普法，我們應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)研究和解
決三個(gè)問(wèn)題：一是在“三五”普法已有的基礎(chǔ)上，要擴(kuò)大對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的宣傳教育面；二是把普法工
作的重點(diǎn)從提高電信人員的法律意識(shí)轉(zhuǎn)變到法律素質(zhì)上來(lái)；三是開(kāi)拓思路，創(chuàng)造出更加多樣化的、
新鮮的、更易為普法對(duì)象所接受的普法形式。



同時(shí)，我們還要加強(qiáng)對(duì)通信執(zhí)法隊(duì)伍的培訓(xùn)工作，不斷提
高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)；加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督力度；強(qiáng)化行政復(fù)議職能……



在紀(jì)念《電信條例》頒布實(shí)施3周年之際，面對(duì)電信事業(yè)發(fā)
展的新形勢(shì)和新要求，我們應(yīng)以此為契機(jī)，增強(qiáng)使命感和責(zé)任感，以改革創(chuàng)新的精神，銳意進(jìn)取，
迎難而上，再創(chuàng)電信法制工作新局面。



摘自《人民郵電報(bào)》