我國(guó)電信體制改革十年巡禮

中國(guó)電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院IT經(jīng)濟(jì)研究所 邵春光


從1882年我國(guó)擁有第一部電話(huà)算起，我國(guó)電信業(yè)已有121年
歷史。1993年召開(kāi)的十四屆三中全會(huì)正式確定了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本框架。以此為
契機(jī)，中國(guó)電信業(yè)開(kāi)始了市場(chǎng)化進(jìn)程的體制改革，并一直成為社會(huì)上備受關(guān)注的改革焦點(diǎn)領(lǐng)域之
一。改革促進(jìn)了我國(guó)電信行業(yè)空前繁榮，社會(huì)整體信息通信水平也進(jìn)一步提高。


電信企業(yè)市場(chǎng)化改革取得新進(jìn)展


以解放生產(chǎn)力為核心，以建立有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)
經(jīng)濟(jì)體制為框架，我國(guó)電信業(yè)市場(chǎng)化機(jī)制改革取得階段性成果。


一是政企分離。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，作為微觀(guān)主體的企業(yè)
必須擁有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)才能提高積極性。1995年4月，原電信總局以郵電部電信總局的名義進(jìn)行企業(yè)
法人登記，其原有的政府職能轉(zhuǎn)移至原郵電部其它司局，逐步實(shí)現(xiàn)了政企職責(zé)分開(kāi)。1998年國(guó)務(wù)
院的職能和組成機(jī)構(gòu)進(jìn)行了重大改革，面向市場(chǎng)的國(guó)有企業(yè)從所屬的國(guó)務(wù)院職能部門(mén)分離，中國(guó)電
信和中國(guó)聯(lián)通歸屬?lài)?guó)務(wù)院的企業(yè)工委，其經(jīng)營(yíng)結(jié)算面向國(guó)家財(cái)政，與信息產(chǎn)業(yè)部只保留行業(yè)管理的
關(guān)系。

二是郵電分營(yíng)。根據(jù)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革和郵政、電
信市場(chǎng)自身發(fā)展的需要，1997年1月，原郵電部做出在全國(guó)實(shí)施郵電分營(yíng)的決策，并決定在試點(diǎn)基
礎(chǔ)上，1998年在全國(guó)推行郵電分營(yíng)。在信息產(chǎn)業(yè)部的統(tǒng)一部署下，各省(區(qū)市)郵電管理局加強(qiáng)領(lǐng)
導(dǎo)，精心組織，周密部署，廣大郵電干部職工以事業(yè)發(fā)展和改革大局為重，表現(xiàn)出高度的主人翁責(zé)
任感和自覺(jué)性，僅用不到一年時(shí)間，便圓滿(mǎn)完成了分營(yíng)工作。1999年1月，各省(區(qū)市)郵政局正式
掛牌，與此同時(shí)，全國(guó)電信無(wú)線(xiàn)尋呼資產(chǎn)剝離、改制重組工作也順利完成。


三是資本運(yùn)作。資本經(jīng)營(yíng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。隨著我國(guó)改
革的深入，電信業(yè)的市場(chǎng)化進(jìn)程不斷加快，國(guó)家和地方在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下對(duì)電信業(yè)的扶持政策逐漸取
消，而電信業(yè)是一個(gè)資金密集型行業(yè)，在這種情況下，我國(guó)電信企業(yè)必須積極運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，謀求
融資渠道。在這種情況下，中國(guó)電信業(yè)開(kāi)始了海外上市融資的歷程。這對(duì)于我國(guó)電信業(yè)走向國(guó)際市
場(chǎng)、用國(guó)際上的現(xiàn)代企業(yè)制度來(lái)改造我們的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，是一個(gè)很大的嘗試。到2002年底，我國(guó)電
信業(yè)在國(guó)際資本市場(chǎng)累計(jì)籌集資金已達(dá)到215億美元，成為我國(guó)各行業(yè)中在境外融資最多的行業(yè)，
有力彌補(bǔ)了我國(guó)電信業(yè)技術(shù)更新改造等方面的投資缺口。


適度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局基本形成


按照產(chǎn)業(yè)組織理論和國(guó)際電信業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)電信業(yè)力
求建立一種規(guī)模經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力相兼容的適度競(jìng)爭(zhēng)、有效競(jìng)爭(zhēng)。為此，首先進(jìn)行了引入市場(chǎng)競(jìng)
爭(zhēng)的改革，1994年成立吉通公司，被授權(quán)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理國(guó)家公用經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)，與原中國(guó)電信
在數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)領(lǐng)域展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)；隨后成立中國(guó)聯(lián)通公司，經(jīng)營(yíng)電信基本業(yè)務(wù)和增值業(yè)務(wù)，被賦予打破
“老中國(guó)電信”壟斷地位的色彩。至此，雙壟斷寡頭的競(jìng)爭(zhēng)使基本電信服務(wù)市場(chǎng)效率得到一定改
進(jìn)，在聯(lián)通公司進(jìn)入的移動(dòng)通信市場(chǎng)，郵電部門(mén)大幅降低了入網(wǎng)費(fèi)和資費(fèi)。1999年起，信息產(chǎn)業(yè)
部機(jī)構(gòu)改革和產(chǎn)業(yè)重組，首先對(duì)中國(guó)電信拆分重組，將中國(guó)電信的尋呼、衛(wèi)星和移動(dòng)業(yè)務(wù)剝離出
去。此外，為強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，政府又給網(wǎng)通、吉通和鐵通公司頒發(fā)了電信運(yùn)營(yíng)許可證。2001年12
月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了電信體制改革方案，對(duì)現(xiàn)有電信企業(yè)進(jìn)行重組，2002年5月新的中國(guó)電信和中國(guó)
網(wǎng)通公司掛牌。國(guó)內(nèi)電信市場(chǎng)共有中國(guó)電信、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通、網(wǎng)通、吉通、鐵通和中國(guó)衛(wèi)星
通信等7家電信運(yùn)營(yíng)商，初步形成電信市場(chǎng)分層競(jìng)爭(zhēng)格局。


為了進(jìn)一步“打破壟斷，公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)化配置、加強(qiáng)監(jiān)
管”，2002年上半年我國(guó)對(duì)電信業(yè)再次進(jìn)行大規(guī)模重組?！爸袊?guó)電信集團(tuán)公司”和“中國(guó)網(wǎng)通集
團(tuán)公司”正式掛牌，進(jìn)一步破除一股獨(dú)大的局面，我國(guó)電信市場(chǎng)份額隨之發(fā)生變化，中國(guó)電信領(lǐng)域
已形成中國(guó)電信、中國(guó)網(wǎng)通、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)衛(wèi)星和鐵通公司等六家基礎(chǔ)電信企業(yè)和
4000多家增值電信、無(wú)線(xiàn)尋呼企業(yè)相互競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局，促進(jìn)了整個(gè)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展，也使廣大
人民群眾得到了實(shí)惠。

在追求市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力的同時(shí)，
還要遵照電信業(yè)具有天然壟斷性的特征，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。因?yàn)榘凑胀ㄐ爬碚撋系摹按髷?shù)原
理”，通信網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的規(guī)模資源與系統(tǒng)的用戶(hù)同時(shí)按比例增加時(shí)，系統(tǒng)的規(guī)模越大，就越經(jīng)濟(jì)。當(dāng)
前，我國(guó)已成為世界第一大電信市場(chǎng)，但我國(guó)電信企業(yè)與美國(guó)的AT&T、日本的NTT以及德國(guó)電信等
國(guó)際電信巨頭在實(shí)力上還有很大差距。因此，只有發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)降低成本，壯大我國(guó)的電信企業(yè)，
才能應(yīng)對(duì)加入WTO后國(guó)外電信巨頭的挑戰(zhàn)。

經(jīng)過(guò)新一輪
改革，各運(yùn)營(yíng)企業(yè)普遍提高了市場(chǎng)意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和服務(wù)意識(shí)；大力推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新和管
理創(chuàng)新，多方采取措施加強(qiáng)管理，降低成本，提高效率。


監(jiān)管和服務(wù)成為當(dāng)前改革的主流


電信市場(chǎng)發(fā)展要受經(jīng)濟(jì)利益所驅(qū)動(dòng)，但其網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)
決定了它不能完全靠市場(chǎng)自由配置，還需要一定程度的政府宏觀(guān)調(diào)控。近年來(lái)，我國(guó)信息產(chǎn)業(yè)主管
部門(mén)在充分認(rèn)識(shí)全球化、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與行政監(jiān)管改革互動(dòng)關(guān)系的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)際電信監(jiān)管發(fā)展潮
流，正逐步建立適合本國(guó)電信發(fā)展要求的監(jiān)管體制。


一是確定了電信監(jiān)管的目標(biāo)。經(jīng)驗(yàn)表明，任何無(wú)的放矢的改革最終都將陷入混亂之中而失去控制。
遵照電信監(jiān)管必須努力保證利益共享、防止產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)利用自身的優(yōu)勢(shì)謀取私利而損害社會(huì)公益
的方針，我國(guó)電信監(jiān)管的目的在于一方面通過(guò)打破壟斷、保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，迫使企業(yè)提高內(nèi)部生產(chǎn)效率和
外部分配效率；另一方面是促進(jìn)電信業(yè)的技術(shù)進(jìn)步，達(dá)到降低成本、服務(wù)價(jià)格下降，從而有效地增
進(jìn)社會(huì)公共利益的最大化。

二是監(jiān)管法制建設(shè)進(jìn)程加
快。要實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管首先要有法可依，依法行政；制定公正的規(guī)則，使每個(gè)運(yùn)營(yíng)商能夠在公平有效
的競(jìng)爭(zhēng)條件下展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。2000年《中華人民共和國(guó)電信條例》公布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)電信業(yè)有了[!--empirenews.page--]
第一部綜合性行政法規(guī)，結(jié)束了基本上無(wú)法可依的局面；隨后，一批配套行政規(guī)章發(fā)布施行，一個(gè)
適應(yīng)我國(guó)電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局要求、符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的健全完善電信法規(guī)體系正逐步形成。這
是我國(guó)實(shí)行依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家在電信領(lǐng)域的一個(gè)重大進(jìn)展。當(dāng)前，我國(guó)正以《電信
法》的制定和實(shí)施為契機(jī)，貫徹“打破壟斷、公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)化配置、加強(qiáng)監(jiān)管”的指導(dǎo)思想，由
《電信條例》的“鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)”發(fā)展到倡導(dǎo)“公平競(jìng)爭(zhēng)”，并以此作為深化電信監(jiān)管體制改革的根本
突破口，試圖建立適應(yīng)全球化、適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管創(chuàng)新的新機(jī)制。


三是監(jiān)管重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)變。目前我國(guó)電信監(jiān)管正在從“打破
壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)”的階段逐步轉(zhuǎn)向促進(jìn)電信業(yè)互聯(lián)互通的實(shí)現(xiàn)，建立電信普遍服務(wù)機(jī)制，遵循了有
限干預(yù)和公開(kāi)操作原則，如價(jià)格聽(tīng)證會(huì)等。隨著改革和發(fā)展不斷取得新的進(jìn)展，政府職能的重點(diǎn)已
轉(zhuǎn)向創(chuàng)造公平有序的市場(chǎng)環(huán)境，即由“控制型管理”向“服務(wù)型管理”轉(zhuǎn)變，用“規(guī)則導(dǎo)向”取代
“權(quán)力導(dǎo)向”，因此，主管部門(mén)正在把轉(zhuǎn)變監(jiān)管職能、樹(shù)立為企業(yè)服務(wù)的意識(shí)作為實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的
關(guān)鍵。

“走出去”開(kāi)創(chuàng)新局面我國(guó)加入WTO時(shí)對(duì)于
開(kāi)放電信也做出了承諾，將于數(shù)年后在一定條件下陸續(xù)開(kāi)放增值業(yè)務(wù)和基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)，允許外資進(jìn)
入，以便引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和新的技術(shù)、管理和服務(wù)理念。同時(shí)，在當(dāng)前開(kāi)放的國(guó)際環(huán)境下，我國(guó)電信企業(yè)
必須“走出去”，積極參與全球化，參與國(guó)際分工，才能有更大的發(fā)展。按照中央提出的“要在更
廣領(lǐng)域、更高層次上參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，要充分利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)，積極實(shí)行走出去戰(zhàn)
略”的方針，近年來(lái)，中國(guó)電信(美國(guó))公司和中國(guó)網(wǎng)通(控股)公司先后在美國(guó)取得國(guó)際電信業(yè)務(wù)
經(jīng)營(yíng)許可證，并開(kāi)始推出電信服務(wù)。網(wǎng)通公司還于2002年聯(lián)合兩家投資機(jī)構(gòu)收購(gòu)亞洲環(huán)球電訊，
開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)海外擴(kuò)張的先例。目前，中國(guó)移動(dòng)(香港)已成為亞洲除日本以外最大市值
的上市公司之一，中國(guó)聯(lián)通也成為我國(guó)在海外資本市場(chǎng)上的重要上市公司。


回首以上我國(guó)電信業(yè)近10年的改革之路，走完了許多發(fā)達(dá)
國(guó)家需要幾十年才完成的改革歷程。經(jīng)過(guò)10年的體制改革，我國(guó)電信業(yè)實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越。近10
年間電信業(yè)年平均增長(zhǎng)率為同期GDP的3倍多，占GDP的比重由1993年的0.6%增長(zhǎng)到當(dāng)前的2.8%；
電話(huà)用戶(hù)累計(jì)則由1832.8萬(wàn)戶(hù)增長(zhǎng)到2003年8月底的4.89億戶(hù)，增長(zhǎng)了25.7倍；電話(huà)普及率由
1993年的2.2%增長(zhǎng)到當(dāng)前的37.7%。目前，我國(guó)正在進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)的新階段，而電信業(yè)在
促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和信息化發(fā)展方面必將發(fā)揮更加重要的作用。


雖然我國(guó)電信體制改革與其他國(guó)家相比，進(jìn)展很快、力度
很大，但是，由于電信立法滯后于體制改革實(shí)踐，電信競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則不夠完善，加上行政監(jiān)管總體改革
尚在實(shí)施之中，行政監(jiān)管缺乏相應(yīng)的能力和效果，國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)化改造尚未完成，整個(gè)電信市場(chǎng)
尚未形成公平有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在現(xiàn)實(shí)中，由惡性?xún)r(jià)格戰(zhàn)引發(fā)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，使網(wǎng)間互聯(lián)互通成為一
個(gè)棘手的難題。

日前剛剛閉幕的十六屆三中全會(huì)以完
善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為主題。我國(guó)電信業(yè)要以此為契機(jī)，進(jìn)一步深化體制改革。為有效促
進(jìn)互聯(lián)互通以及未來(lái)三網(wǎng)融合，當(dāng)前我國(guó)電信業(yè)正試圖實(shí)行新的網(wǎng)間互聯(lián)互通結(jié)算費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)體系，
建立一個(gè)公平有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以利于調(diào)動(dòng)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商提供互聯(lián)互通的積極性，提高我國(guó)信息
資源的整體利用效率和水平。





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