電信改革海外新動(dòng)向：電信市場(chǎng)如何調(diào)結(jié)構(gòu)

在自然壟斷觀念、電信市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整、監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革等多個(gè)方面，國(guó)際上都有著不同的理念和操作方式，但放松管制是大家基本認(rèn)同的方向

進(jìn)入2014年，國(guó)內(nèi)電信市場(chǎng)不斷釋放出政策調(diào)整的信號(hào)。從放開(kāi)虛擬運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)、引進(jìn)民資、成立鐵塔公司做橫向切割、直至最近的放開(kāi)價(jià)格管制，這些事件都在不同程度上體現(xiàn)了放松管制在決策層已逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。

放松政策管制只是手段，最終的目標(biāo)還是消除壟斷、提升行業(yè)效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。

當(dāng)前放松政策管制的行為，有些類似于上世紀(jì)70年代西方石油危機(jī)后，經(jīng)濟(jì)理論由凱恩斯主義轉(zhuǎn)向新自由主義的情況。在社會(huì)實(shí)踐中，盡管很多國(guó)家都經(jīng)歷了自由主義到凱恩斯主義再到新自由主義的發(fā)展歷程。然而，因?yàn)閷?duì)效率和公平平衡點(diǎn)選擇的不同(受到意識(shí)形態(tài)的影響)，各個(gè)國(guó)家的電信管理政策改革呈現(xiàn)出各種不同的形態(tài)。

例如美國(guó)社會(huì)以個(gè)人主義為中心的自由主義意識(shí)形態(tài)決定了其難以接受政府干預(yù)社會(huì)事務(wù)，最終的結(jié)果是國(guó)家對(duì)公共管理事務(wù)采取更多松綁的態(tài)度;而在德國(guó)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的意識(shí)形態(tài)決定了其更關(guān)注社會(huì)公平的問(wèn)題，因此德國(guó)在電信政策上呈現(xiàn)出市場(chǎng)力量和政府管理力量均發(fā)揮出重要作用的態(tài)勢(shì);英國(guó)則帶有較明顯的撒切爾主義痕跡——私有化進(jìn)行得較為徹底。

盡管路徑不同，但均是從電信市場(chǎng)的自然壟斷性、電信市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及管制政策等方面放松電信管制，借鑒其他國(guó)家在這些方面的做法有助于理清我國(guó)電信改革的方向。

電信市場(chǎng)是自然壟斷嗎

傳統(tǒng)支持電信領(lǐng)域管制的觀點(diǎn)認(rèn)為，電信行業(yè)具有自然壟斷性，也就是說(shuō)由于大規(guī)模的投資沉沒(méi)成本和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，行業(yè)中存在適度的壟斷才有效率。

然而，在電信行業(yè)與其他信息行業(yè)發(fā)展融合日益深入的同時(shí)，這一基礎(chǔ)發(fā)生了動(dòng)搖：首先是多種技術(shù)的并存，每一種技術(shù)實(shí)現(xiàn)都存在著比較優(yōu)勢(shì)，多家企業(yè)提供生產(chǎn)手段和產(chǎn)品呈現(xiàn)更多的異質(zhì)化，壟斷已不能帶來(lái)成本效率;其次是網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和互聯(lián)的成本隨著技術(shù)的發(fā)展大大降低;最為重要的一點(diǎn)是，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，電信服務(wù)的替代服務(wù)更為豐富，這導(dǎo)致的結(jié)果是需求曲線更為平坦而有彈性，如此一來(lái)市場(chǎng)的自然壟斷性在需求角度受到了削弱。

目前電信市場(chǎng)的自然壟斷性隨著技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的發(fā)展呈現(xiàn)出逐漸弱化的趨勢(shì)。因此放松政策管制具備良好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。但在市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)的前提下，又該如何理解“壟斷”?

美國(guó)非常重視構(gòu)建自由開(kāi)放的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體制，因此在政策設(shè)計(jì)上對(duì)行業(yè)壟斷的打擊是明顯的——非價(jià)格性的行業(yè)壁壘基本都會(huì)在第一時(shí)間內(nèi)被“拆除”。

1994年，克林頓政府提出“全球信息基礎(chǔ)設(shè)施行動(dòng)計(jì)劃”，鼓勵(lì)私營(yíng)部門(mén)投資，為所有信息提供者和使用者提供開(kāi)放的網(wǎng)絡(luò)通道以及普遍保障服務(wù)。1996年進(jìn)而提出“新一代互聯(lián)網(wǎng)計(jì)劃”，積極扶植對(duì)新一代互聯(lián)網(wǎng)及應(yīng)用技術(shù)的開(kāi)發(fā)，以此保持美國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)方面的優(yōu)勢(shì)。布什總統(tǒng)時(shí)期，美國(guó)采取了一系列的措施，其中“為新的內(nèi)容和在線服務(wù)提供免稅政策”體現(xiàn)出鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與信息服務(wù)提供的指導(dǎo)思想。

但是美國(guó)另一方面又會(huì)對(duì)一些壟斷行為做放行處理。

2011年，美國(guó)第二大運(yùn)營(yíng)商AT&T公司計(jì)劃收購(gòu)第四大運(yùn)營(yíng)商T-Mobile。當(dāng)時(shí)，AT&T擁有9550萬(wàn)無(wú)線用戶，T-Mobile擁有337萬(wàn)無(wú)線用戶，兩者合計(jì)將達(dá)到約1.29億用戶，因此，兩家公司合并后將產(chǎn)生一個(gè)美國(guó)規(guī)模最大的運(yùn)營(yíng)商。從用戶規(guī)模角度來(lái)看，美國(guó)電信市場(chǎng)的壟斷程度可能加劇。

作為監(jiān)管部門(mén)的FCC對(duì)這次并購(gòu)行動(dòng)進(jìn)行了深入的調(diào)查研究。面對(duì)當(dāng)前新形勢(shì)下的電信市場(chǎng)，如果監(jiān)管部門(mén)只考慮市場(chǎng)壟斷的因素，此次交易顯然是不合理的。但對(duì)FCC而言，它需要把這次交易放在整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境中，對(duì)其綜合影響進(jìn)行審查。

2010年3月，F(xiàn)CC公布國(guó)家寬帶計(jì)劃細(xì)則，目標(biāo)是在十年內(nèi)為90%的美國(guó)家庭提供100Mbit/s的寬帶網(wǎng)絡(luò)。2011年美國(guó)國(guó)情咨文中也提到：“在接下來(lái)的五年之內(nèi)，我們將使‘企業(yè)在覆蓋美國(guó)98%的范圍內(nèi)部署4G網(wǎng)絡(luò)’成為可能。這不僅關(guān)系到一個(gè)更快的網(wǎng)速和更少的掉線情況，而且還關(guān)系到更好地將美國(guó)每個(gè)地方與數(shù)字時(shí)代聯(lián)系起來(lái)。”

也就是說(shuō)，F(xiàn)CC當(dāng)前需要考慮的一個(gè)重要問(wèn)題是如何更好地協(xié)調(diào)資源，使AT&T成為美國(guó)移動(dòng)寬帶戰(zhàn)略的具體落實(shí)者，進(jìn)而構(gòu)建良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家寬帶戰(zhàn)略。是否需要賦予它一定的“資源壟斷”地位?在面對(duì)這一問(wèn)題時(shí)，F(xiàn)CC沒(méi)有簡(jiǎn)單教條地武斷行事。美國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管者對(duì)“壟斷”有不同的解讀。

在觀察“國(guó)家鐵塔公司”的成立時(shí)同樣也不可簡(jiǎn)單地理解為一種變相的“壟斷”，關(guān)鍵是在國(guó)家對(duì)基站公司的定位是否準(zhǔn)確、監(jiān)管邊界是否劃分準(zhǔn)確、管制是否恰當(dāng)?shù)葐?wèn)題。

電信市場(chǎng)如何調(diào)結(jié)構(gòu)

對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整一般有三種方式：一是引入民營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)主體，與壟斷運(yùn)營(yíng)商形成競(jìng)爭(zhēng)——類似目前引入虛擬運(yùn)營(yíng)商的動(dòng)作;二是引入國(guó)外電信運(yùn)營(yíng)商與壟斷運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，該形式在國(guó)內(nèi)甚少使用;三就是通過(guò)橫向或是縱向拆分的方式形成運(yùn)營(yíng)商合理的競(jìng)爭(zhēng)格局。

在市場(chǎng)格局調(diào)整方面，我們可以觀察日本的案例。1997年，日本NTT被拆分為4個(gè)公司：1個(gè)控股公司，2個(gè)本地公司和1個(gè)長(zhǎng)途/國(guó)際公司。到1998年6月，日本形成了5個(gè)主要的本國(guó)公司集團(tuán)(NTT、DDI、TTnet、日本電信集團(tuán)、KDD/toyota)和3個(gè)外國(guó)公司。同年日本取消外資進(jìn)入電信運(yùn)營(yíng)的禁令，World Com、BT和Global One等進(jìn)入日本。

目前日本已經(jīng)逐漸形成NTT、KDDI和軟銀三強(qiáng)鼎立，eMobile、IPMobile隨后，以及眾多中小運(yùn)營(yíng)商為外圍的“寡頭壟斷，大中小共生”市場(chǎng)格局。競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的營(yíng)造和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理使得日本成為了全球最早提供3G技術(shù)的國(guó)家，也是目前全球應(yīng)用通信技術(shù)最為成熟的國(guó)家。

產(chǎn)權(quán)改革怎樣進(jìn)行

國(guó)際上電信企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革基本采取兩種模式：一種是對(duì)在位的壟斷運(yùn)營(yíng)商實(shí)施完全民營(yíng)化，也就是說(shuō)通過(guò)產(chǎn)權(quán)改革后，企業(yè)的控制權(quán)交給民營(yíng)經(jīng)濟(jì);另一種是對(duì)運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行部分民營(yíng)化，即國(guó)有運(yùn)營(yíng)商的國(guó)有股份減少，但是控制權(quán)依然屬于國(guó)家。

這一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整比較徹底或是較為顛覆性的是英國(guó)電信市場(chǎng)。1984年，在撒切爾夫人“人人努力，消除消極怠工”的指導(dǎo)思想下，英國(guó)通過(guò)《電信法》，廢除了英國(guó)電信的獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許私有化。同年，國(guó)營(yíng)的英國(guó)電信公司改為英國(guó)電信股份公司(BT)，并出售了該公司51%的股份;接著1991年英國(guó)政府又出售了48%的BT股份，使得英國(guó)最大電信公司全部民營(yíng)化。隨后英國(guó)電信市場(chǎng)全部開(kāi)放，并取消電信業(yè)務(wù)許可證制度，改為備案制度。

至此，英國(guó)電信行業(yè)基本開(kāi)始姓“私”。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何再造

縱觀國(guó)際，很多國(guó)家對(duì)電信行業(yè)的監(jiān)管都經(jīng)歷了政府直接運(yùn)作公共事業(yè)、政府管制企業(yè)、成立獨(dú)立監(jiān)管部門(mén)等循序漸進(jìn)的階段。在這一系列的改革過(guò)程中，政府對(duì)管制松緊程度的理解、政府與產(chǎn)業(yè)的關(guān)系、政府與被管制對(duì)象的關(guān)系都有不同程度的變化。

仍以英國(guó)電信改革情況為例，2003年7月17日，英國(guó)議會(huì)批準(zhǔn)通信法草案，將原有五家監(jiān)管機(jī)構(gòu)融合為一家——OFCOM，以應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)融合的趨勢(shì)，提供統(tǒng)一的監(jiān)管。

在3G發(fā)展的初級(jí)階段，OFCOM擔(dān)當(dāng)?shù)氖钱a(chǎn)業(yè)監(jiān)管者和市場(chǎng)秩序維護(hù)者的角色;在3G發(fā)展到一定的階段后，OFCOM的角色又轉(zhuǎn)變?yōu)閹椭\(yùn)營(yíng)商拓展用戶市場(chǎng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角色。當(dāng)時(shí)英國(guó)電信(BT)在英國(guó)固話市場(chǎng)占據(jù)了壟斷性的市場(chǎng)份額(73%)。為了限制其壟斷地位，OFCOM出臺(tái)了一系列限制BT在寬帶市場(chǎng)上壟斷的政策，并于2014年提出分拆B(yǎng)T的建議，即將其網(wǎng)絡(luò)部門(mén)BT Wholesale與BT Retail分拆。BT當(dāng)時(shí)提出了幾點(diǎn)反對(duì)意見(jiàn)：分拆會(huì)阻礙技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力，影響英國(guó)21世紀(jì)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃(類似國(guó)家寬帶計(jì)劃)，同時(shí)通過(guò)主動(dòng)開(kāi)放網(wǎng)絡(luò)給競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手(即提供公平接入)同樣可以實(shí)現(xiàn)削弱壟斷而無(wú)需分拆等。OFCOM最終接受了BT的建議而沒(méi)有實(shí)施拆分。

在美國(guó)，20世紀(jì)30年代出現(xiàn)了空前的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，為了保障新興的電信業(yè)平穩(wěn)發(fā)展，根據(jù)1934年《電信法》，美國(guó)成立了聯(lián)邦通信委員會(huì)(FCC)。2001年9月13日，為應(yīng)對(duì)三網(wǎng)融合的要求，FCC將內(nèi)設(shè)的公共電信的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與有線電視的監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并，統(tǒng)一設(shè)立了一個(gè)“競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管局”，融合后的新機(jī)構(gòu)將電信、廣播電視和互聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)一納入監(jiān)管范圍，統(tǒng)一政策，統(tǒng)一監(jiān)管。

在歐盟地區(qū)，各個(gè)成員國(guó)設(shè)立的管制機(jī)構(gòu)不僅獨(dú)立于企業(yè)，也獨(dú)立于相關(guān)的政府部門(mén)，管制權(quán)力來(lái)源于立法，向國(guó)會(huì)等立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，經(jīng)費(fèi)來(lái)源于頻率、碼號(hào)等管制收費(fèi)或是財(cái)政撥款。上述例子都可以看到，獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的設(shè)立和相應(yīng)立法工作的完成，是各國(guó)認(rèn)為有效管制的重要基礎(chǔ)。

總而言之，在自然壟斷觀念、電信市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整、監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革等多個(gè)方面，國(guó)際上都有著不同的理念認(rèn)同和操作方式。放松政策管制卻是大家基本認(rèn)同的方向。在可能成為中國(guó)電信改革歷史上重要的轉(zhuǎn)折時(shí)分，認(rèn)真對(duì)這幾個(gè)方面進(jìn)行思考分析，找到合理的平衡點(diǎn)，是非常有必要的。