配套政策未落地光伏應(yīng)用仍存體制障礙和政策盲點(diǎn)

雖然國(guó)務(wù)院于2013年7月和12月分別發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》和《光伏發(fā)電運(yùn)營(yíng)監(jiān)管暫行辦法》，但業(yè)界仍然認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)盡快加大政策落地力度，制定和明確配套政策，給予行業(yè)健康發(fā)展以政策引導(dǎo)和支持。在剛剛結(jié)束的全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)政協(xié)委員、全國(guó)工商聯(lián)新能源商會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)、通威集團(tuán)董事局主席劉漢元分別就“強(qiáng)化政策落地、加快分布式光伏發(fā)電發(fā)展”、“推動(dòng)和完善光伏發(fā)電金融配套政策”等能源熱點(diǎn)問題提出了自己的建議并引發(fā)了媒體的廣泛關(guān)注。

政策難落地 光伏發(fā)電并網(wǎng)難

當(dāng)分布式光伏電遇到“中國(guó)化”后，事實(shí)上犧牲了寶貴的發(fā)展機(jī)遇。

劉漢元委員談到，2013年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，相關(guān)部委就補(bǔ)貼、退稅、電價(jià)、項(xiàng)目管理、并網(wǎng)以及融資等問題陸續(xù)出臺(tái)配套政策，由此促進(jìn)了我國(guó)光伏終端應(yīng)用的快速發(fā)展。但由于在具體項(xiàng)目申報(bào)、建設(shè)、并網(wǎng)、補(bǔ)貼申領(lǐng)等方面，仍存在體制障礙和政策盲點(diǎn)，特別是缺乏明確的、可操作的政策細(xì)則，以致分布式光伏發(fā)電推進(jìn)過程中遇到諸多難題，加之歐美國(guó)家繼續(xù)打壓我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)，因此，實(shí)施并加速國(guó)內(nèi)分布式光伏發(fā)電終端培育和規(guī)?；瘧?yīng)用已刻不容緩。

劉漢元提出，并網(wǎng)是分布式光伏發(fā)電大規(guī)模應(yīng)用的前提條件?；诖?，國(guó)家能源局2013年12月9日發(fā)布了《光伏發(fā)電運(yùn)營(yíng)監(jiān)管暫行辦法》，其中明確規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)光伏發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量。然而，我國(guó)現(xiàn)行電力體制下的既有利益格局導(dǎo)致光伏發(fā)電并網(wǎng)難。電網(wǎng)企業(yè)既是向發(fā)電廠購買電力的惟一買家，又是向用戶售電的惟一賣家，以售電作為主要業(yè)績(jī)考核指標(biāo)。隨著太陽能分布式發(fā)電的興起，用戶自發(fā)自用、余電上網(wǎng)，勢(shì)必在一定程度上沖擊電網(wǎng)企業(yè)的既得利益，所以電網(wǎng)企業(yè)普遍對(duì)包括分布式太陽能發(fā)電在內(nèi)的新能源電力并網(wǎng)積極性不高，部分電網(wǎng)甚至阻礙可再生能源并網(wǎng)，甚至在項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)踏勘、并網(wǎng)方案制定及驗(yàn)收、購售電合同簽訂及實(shí)施過程中設(shè)置障礙，致使國(guó)家支持分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)的好政策不能很好地落地。

劉漢元認(rèn)為，國(guó)家發(fā)改委、能源局出臺(tái)了很好的扶持政策，但沒有得到有力的傳達(dá)和宣貫，很多地方對(duì)政策的理解不一，響應(yīng)和執(zhí)行力度大相徑庭，甚至于一些地方獲得的政策資訊更多來自互聯(lián)網(wǎng)等公共信息平臺(tái)。國(guó)家能源局2013年11月18日發(fā)布的《分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目管理暫行辦法》明確規(guī)定，由省級(jí)及以下能源主管部門對(duì)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目實(shí)行備案管理，但并未明確具體是哪一級(jí)。由于各省均未出臺(tái)具體備案辦法，所以市縣級(jí)管理部門在遇到分布式光伏項(xiàng)目申報(bào)、備案、并網(wǎng)時(shí)，各地的理解和把握就出現(xiàn)較大偏差，項(xiàng)目就難以繼續(xù)推進(jìn)。甚至有些地方以電網(wǎng)企業(yè)沒有下文為由，對(duì)家庭分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目不予備案。

另外，在電網(wǎng)接入方面，電網(wǎng)企業(yè)將權(quán)力下放，但其地市級(jí)公司技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和管理能力不足，極大地拉長(zhǎng)了并網(wǎng)周期。例如，一個(gè)家庭分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，單個(gè)容量基本上在5-10千瓦，投資約5-10萬元，很多地方卻極為教條式地要求用戶編制所謂“可研、環(huán)評(píng)、電力接入方案”等，幾乎達(dá)到了地面集中式大規(guī)模光伏電站的標(biāo)準(zhǔn)，而且必須委托有電力資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位執(zhí)行。姑且不論個(gè)人用戶有沒有單獨(dú)去找這些設(shè)計(jì)單位編制報(bào)告的能力，單這些報(bào)告的編制費(fèi)用，往往就等于一個(gè)小型光伏電站的建設(shè)費(fèi)用，造成了資金、時(shí)間浪費(fèi)?？梢哉f，當(dāng)分布式光伏電遇到“中國(guó)化”后，已事實(shí)上滯后甚至犧牲了寶貴的發(fā)展機(jī)遇。

相互推諉 并網(wǎng)及補(bǔ)貼無所適從

政策一刀切，落地不及時(shí)、不到位等現(xiàn)象，都嚴(yán)重影響了分布式發(fā)電建設(shè)的推進(jìn)力度。

2013年8月，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)《關(guān)于發(fā)揮價(jià)格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》。但由于各地缺乏統(tǒng)一規(guī)范的備案與申報(bào)流程，有些地方電網(wǎng)公司要求發(fā)改委先出具備案文件，而發(fā)改委要求電網(wǎng)公司先出具接入方案，二者相互扯皮推諉，使用戶在分布式發(fā)電并網(wǎng)及補(bǔ)貼申報(bào)中無所適從。

同時(shí)，各地購售電合同約定的電費(fèi)結(jié)算時(shí)限也不同。而且，目前出臺(tái)地方性補(bǔ)貼政策的浙江、合肥、洛陽等地，扶持對(duì)象僅限于當(dāng)?shù)氐南到y(tǒng)產(chǎn)品生產(chǎn)商，而外來項(xiàng)目投資或經(jīng)營(yíng)方則很難享受當(dāng)?shù)匮a(bǔ)貼政策。另外，分布式發(fā)電應(yīng)用主要涉及地面、水面(魚塘、水庫)、屋頂?shù)热N差異較大的可建條件類型，國(guó)家0.42元/千瓦時(shí)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)并未區(qū)別考慮這些不同的建設(shè)環(huán)境和條件?？傊?，政策一刀切，落地不及時(shí)、不到位，地方補(bǔ)貼政策差別大和地方保護(hù)主義等現(xiàn)象，都嚴(yán)重影響了分布式發(fā)電建設(shè)的推進(jìn)力度、速度和成效，直接降低了居民或投資方收益和市場(chǎng)信心。受此影響，2014年國(guó)家8GW的分布式光伏發(fā)電發(fā)展目標(biāo)恐難完成。

為此，劉漢元特別強(qiáng)調(diào)，針對(duì)部分電網(wǎng)公司至今未出臺(tái)分布式光伏發(fā)電實(shí)施細(xì)則，項(xiàng)目并網(wǎng)備案難度大，基本不受理體系外項(xiàng)目申報(bào)、并網(wǎng)申請(qǐng)等主要問題，建議政府主管部門及時(shí)出臺(tái)相關(guān)政策細(xì)則，明確并網(wǎng)政策執(zhí)行主體及執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)地方政府對(duì)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目的引進(jìn)、管理和扶持政策。而分布式光伏快速發(fā)展的主要?jiǎng)恿χ辉谟诮Y(jié)算標(biāo)準(zhǔn)明確、補(bǔ)貼發(fā)放及時(shí)，因此建議針對(duì)我國(guó)當(dāng)前建設(shè)過程中的補(bǔ)貼政策盲點(diǎn)，明確規(guī)定享受補(bǔ)貼政策的項(xiàng)目由電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)向項(xiàng)目單位按月轉(zhuǎn)付國(guó)家補(bǔ)貼資金，按月結(jié)算余電上網(wǎng)電量電費(fèi)。同時(shí)，建議充分考慮地面、水面、屋頂?shù)炔煌慕ㄔO(shè)環(huán)境，對(duì)農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等復(fù)雜環(huán)境下電站建設(shè)新增或完善補(bǔ)貼政策。通過政策細(xì)化和落地，切實(shí)推動(dòng)電網(wǎng)公司及各參與主體增強(qiáng)發(fā)展積極性，自覺加大對(duì)國(guó)家政策的執(zhí)行力度。

應(yīng)簡(jiǎn)化審批 加大金融扶持

建議國(guó)家主管部門在強(qiáng)化既有政策的督促、落實(shí)到位的同時(shí)，借鑒、推廣合肥經(jīng)驗(yàn)。

劉漢元表示，合肥市政府早在“光伏國(guó)八條”出臺(tái)前的2013年6月，就率全國(guó)之先明確了推動(dòng)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的保障措施和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，并簡(jiǎn)化了行政審批與實(shí)施流程。為此，建議國(guó)家主管部門在強(qiáng)化既有政策的督促、落實(shí)到位的同時(shí)，借鑒、推廣合肥經(jīng)驗(yàn)，迅速調(diào)整核準(zhǔn)政策，根據(jù)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目的規(guī)模等要素，及時(shí)取消和下放行政審批，為項(xiàng)目提供便利;建議電網(wǎng)企業(yè)積極采取有效措施，開放融合，靈活處理項(xiàng)目的核準(zhǔn)、備案問題，并結(jié)合實(shí)際，簡(jiǎn)化分布式光伏發(fā)電報(bào)裝流程;負(fù)責(zé)電力業(yè)務(wù)許可證頒發(fā)和管理的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，則應(yīng)充分考慮分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目的特殊性，并結(jié)合機(jī)構(gòu)改革簡(jiǎn)政放權(quán)，著手研究有關(guān)資質(zhì)監(jiān)管工作，對(duì)相關(guān)政策法規(guī)作出必要調(diào)整。國(guó)內(nèi)眾多企業(yè)已在分布式光伏發(fā)電建設(shè)、運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域積累了足夠的資源、能力和經(jīng)驗(yàn)，只要國(guó)家依照光伏建設(shè)的客觀規(guī)律，積極排除政策性、體制性障礙，制定基本統(tǒng)一、具備剛性的“傻瓜式”操作流程，讓地方各級(jí)相關(guān)部門少一些推諉、少一些延誤，我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)就可望迅速迎來春天。

我國(guó)分布式光伏發(fā)電尚處發(fā)展初期，需調(diào)動(dòng)各類投資主體積極性，建立合適的投融資體系，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有力的金融支撐和服務(wù)。為此，劉漢元建議，國(guó)開行應(yīng)充分發(fā)揮開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)作用，創(chuàng)新金融服務(wù)，根據(jù)國(guó)家光伏發(fā)電發(fā)展規(guī)劃和有關(guān)地區(qū)的分布式光伏發(fā)電年度實(shí)施方案。此外還應(yīng)制定年度融資計(jì)劃，合理安排信貸資金規(guī)模，積極支持分布式光伏發(fā)電應(yīng)用，支持各類以“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)、電網(wǎng)調(diào)節(jié)”方式建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目。同時(shí)，建議相關(guān)部門推動(dòng)地方政府在試點(diǎn)地區(qū)，以企業(yè)信用為基礎(chǔ)，以市場(chǎng)化方式運(yùn)作為核心，國(guó)開行可向具備借款資格和承貸能力的融資平臺(tái)提供授信，甚至可鼓勵(lì)大型光伏企業(yè)參與和承擔(dān)融資職能，融資平臺(tái)則以委托貸款等有效的資金運(yùn)作方式，向符合條件的對(duì)象提供融資支持。