雖然國務院于2013年7月和12月分別發(fā)布了《關于促進光伏產業(yè)健康發(fā)展的若干意見》和《光伏發(fā)電運營監(jiān)管暫行辦法》，但業(yè)界仍然認為，國家應盡快加大政策落地力度，制定和明確配套政策，給予行業(yè)健康發(fā)展以政策引導和支持。在剛剛結束的全國兩會上，全國政協委員、全國工商聯新能源商會常務副會長、通威集團董事局主席劉漢元分別就“強化政策落地、加快分布式光伏發(fā)電發(fā)展”、“推動和完善光伏發(fā)電金融配套政策”等能源熱點問題提出了自己的建議并引發(fā)了媒體的廣泛關注。
政策難落地 光伏發(fā)電并網難
當分布式光伏電遇到“中國化”后，事實上犧牲了寶貴的發(fā)展機遇。
劉漢元委員談到，2013年7月，國務院發(fā)布《關于促進光伏產業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，相關部委就補貼、退稅、電價、項目管理、并網以及融資等問題陸續(xù)出臺配套政策，由此促進了我國光伏終端應用的快速發(fā)展。但由于在具體項目申報、建設、并網、補貼申領等方面，仍存在體制障礙和政策盲點，特別是缺乏明確的、可操作的政策細則，以致分布式光伏發(fā)電推進過程中遇到諸多難題，加之歐美國家繼續(xù)打壓我國光伏產業(yè)，因此，實施并加速國內分布式光伏發(fā)電終端培育和規(guī)?；瘧靡芽滩蝗菥?。
劉漢元提出，并網是分布式光伏發(fā)電大規(guī)模應用的前提條件?；诖?，國家能源局2013年12月9日發(fā)布了《光伏發(fā)電運營監(jiān)管暫行辦法》，其中明確規(guī)定，電網企業(yè)應當全額收購其電網覆蓋范圍內光伏發(fā)電項目的上網電量。然而，我國現行電力體制下的既有利益格局導致光伏發(fā)電并網難。電網企業(yè)既是向發(fā)電廠購買電力的惟一買家，又是向用戶售電的惟一賣家，以售電作為主要業(yè)績考核指標。隨著太陽能分布式發(fā)電的興起，用戶自發(fā)自用、余電上網，勢必在一定程度上沖擊電網企業(yè)的既得利益，所以電網企業(yè)普遍對包括分布式太陽能發(fā)電在內的新能源電力并網積極性不高，部分電網甚至阻礙可再生能源并網，甚至在項目現場踏勘、并網方案制定及驗收、購售電合同簽訂及實施過程中設置障礙，致使國家支持分布式光伏發(fā)電并網的好政策不能很好地落地。
劉漢元認為，國家發(fā)改委、能源局出臺了很好的扶持政策，但沒有得到有力的傳達和宣貫，很多地方對政策的理解不一，響應和執(zhí)行力度大相徑庭，甚至于一些地方獲得的政策資訊更多來自互聯網等公共信息平臺。國家能源局2013年11月18日發(fā)布的《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》明確規(guī)定，由省級及以下能源主管部門對分布式光伏發(fā)電項目實行備案管理，但并未明確具體是哪一級。由于各省均未出臺具體備案辦法，所以市縣級管理部門在遇到分布式光伏項目申報、備案、并網時，各地的理解和把握就出現較大偏差，項目就難以繼續(xù)推進。甚至有些地方以電網企業(yè)沒有下文為由，對家庭分布式光伏發(fā)電項目不予備案。
另外，在電網接入方面，電網企業(yè)將權力下放，但其地市級公司技術、經驗和管理能力不足，極大地拉長了并網周期。例如，一個家庭分布式光伏發(fā)電項目，單個容量基本上在5-10千瓦，投資約5-10萬元，很多地方卻極為教條式地要求用戶編制所謂“可研、環(huán)評、電力接入方案”等，幾乎達到了地面集中式大規(guī)模光伏電站的標準，而且必須委托有電力資質的設計單位執(zhí)行。姑且不論個人用戶有沒有單獨去找這些設計單位編制報告的能力，單這些報告的編制費用，往往就等于一個小型光伏電站的建設費用，造成了資金、時間浪費?？梢哉f，當分布式光伏電遇到“中國化”后，已事實上滯后甚至犧牲了寶貴的發(fā)展機遇。
相互推諉 并網及補貼無所適從
政策一刀切，落地不及時、不到位等現象，都嚴重影響了分布式發(fā)電建設的推進力度。
2013年8月，國家發(fā)改委出臺《關于發(fā)揮價格杠桿作用促進光伏產業(yè)健康發(fā)展的通知》。但由于各地缺乏統(tǒng)一規(guī)范的備案與申報流程，有些地方電網公司要求發(fā)改委先出具備案文件，而發(fā)改委要求電網公司先出具接入方案，二者相互扯皮推諉，使用戶在分布式發(fā)電并網及補貼申報中無所適從。
同時，各地購售電合同約定的電費結算時限也不同。而且，目前出臺地方性補貼政策的浙江、合肥、洛陽等地，扶持對象僅限于當地的系統(tǒng)產品生產商，而外來項目投資或經營方則很難享受當地補貼政策。另外，分布式發(fā)電應用主要涉及地面、水面(魚塘、水庫)、屋頂等三種差異較大的可建條件類型，國家0.42元/千瓦時的補貼標準并未區(qū)別考慮這些不同的建設環(huán)境和條件?？傊?，政策一刀切，落地不及時、不到位，地方補貼政策差別大和地方保護主義等現象，都嚴重影響了分布式發(fā)電建設的推進力度、速度和成效，直接降低了居民或投資方收益和市場信心。受此影響，2014年國家8GW的分布式光伏發(fā)電發(fā)展目標恐難完成。
為此，劉漢元特別強調，針對部分電網公司至今未出臺分布式光伏發(fā)電實施細則，項目并網備案難度大，基本不受理體系外項目申報、并網申請等主要問題，建議政府主管部門及時出臺相關政策細則，明確并網政策執(zhí)行主體及執(zhí)行標準，落實地方政府對分布式光伏發(fā)電項目的引進、管理和扶持政策。而分布式光伏快速發(fā)展的主要動力之一在于結算標準明確、補貼發(fā)放及時，因此建議針對我國當前建設過程中的補貼政策盲點，明確規(guī)定享受補貼政策的項目由電網企業(yè)負責向項目單位按月轉付國家補貼資金，按月結算余電上網電量電費。同時，建議充分考慮地面、水面、屋頂等不同的建設環(huán)境，對農業(yè)、漁業(yè)等復雜環(huán)境下電站建設新增或完善補貼政策。通過政策細化和落地，切實推動電網公司及各參與主體增強發(fā)展積極性，自覺加大對國家政策的執(zhí)行力度。
應簡化審批 加大金融扶持
建議國家主管部門在強化既有政策的督促、落實到位的同時，借鑒、推廣合肥經驗。
劉漢元表示，合肥市政府早在“光伏國八條”出臺前的2013年6月，就率全國之先明確了推動光伏產業(yè)發(fā)展的保障措施和執(zhí)行標準，并簡化了行政審批與實施流程。為此，建議國家主管部門在強化既有政策的督促、落實到位的同時，借鑒、推廣合肥經驗，迅速調整核準政策，根據分布式光伏發(fā)電項目的規(guī)模等要素，及時取消和下放行政審批，為項目提供便利;建議電網企業(yè)積極采取有效措施，開放融合，靈活處理項目的核準、備案問題，并結合實際，簡化分布式光伏發(fā)電報裝流程;負責電力業(yè)務許可證頒發(fā)和管理的電力監(jiān)管機構，則應充分考慮分布式光伏發(fā)電項目的特殊性，并結合機構改革簡政放權，著手研究有關資質監(jiān)管工作，對相關政策法規(guī)作出必要調整。國內眾多企業(yè)已在分布式光伏發(fā)電建設、運營領域積累了足夠的資源、能力和經驗，只要國家依照光伏建設的客觀規(guī)律，積極排除政策性、體制性障礙，制定基本統(tǒng)一、具備剛性的“傻瓜式”操作流程，讓地方各級相關部門少一些推諉、少一些延誤，我國光伏產業(yè)就可望迅速迎來春天。
我國分布式光伏發(fā)電尚處發(fā)展初期，需調動各類投資主體積極性，建立合適的投融資體系，為產業(yè)發(fā)展提供有力的金融支撐和服務。為此，劉漢元建議，國開行應充分發(fā)揮開發(fā)性金融機構的引導作用，創(chuàng)新金融服務，根據國家光伏發(fā)電發(fā)展規(guī)劃和有關地區(qū)的分布式光伏發(fā)電年度實施方案。此外還應制定年度融資計劃，合理安排信貸資金規(guī)模，積極支持分布式光伏發(fā)電應用，支持各類以“自發(fā)自用、余量上網、電網調節(jié)”方式建設和運營的分布式光伏發(fā)電項目。同時，建議相關部門推動地方政府在試點地區(qū)，以企業(yè)信用為基礎，以市場化方式運作為核心，國開行可向具備借款資格和承貸能力的融資平臺提供授信，甚至可鼓勵大型光伏企業(yè)參與和承擔融資職能，融資平臺則以委托貸款等有效的資金運作方式，向符合條件的對象提供融資支持。
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