百家爭(zhēng)鳴：電力改革如何保持獨(dú)立性

最近，日本受困于核電停擺之后的電力供應(yīng)挑戰(zhàn)與電價(jià)高昂的問(wèn)題，開(kāi)始制定電力改革計(jì)劃。根據(jù)日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省的官方文件，日本電力行業(yè)改革計(jì)劃將由三個(gè)步驟組成。第一階段計(jì)劃在2015年前創(chuàng)建一個(gè)全國(guó)輸電商協(xié)調(diào)組織，第二階段將放開(kāi)電力銷(xiāo)售業(yè)務(wù)，第三階段確保輸配電部門(mén)的無(wú)條件公平開(kāi)放，輸配分開(kāi)，并放開(kāi)銷(xiāo)售電價(jià)，實(shí)現(xiàn)電力部門(mén)整體市場(chǎng)化。這一計(jì)劃已經(jīng)得到政府最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，計(jì)劃在2020年前實(shí)施完成。

發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的電力體制能提供何種借鑒？

電力改革的討論者經(jīng)常拿發(fā)達(dá)國(guó)家舉例，通過(guò)其不同的“模式”證明電改的模式并不唯一。必須指出的是，發(fā)達(dá)國(guó)家目前的狀態(tài)，也并不是完美的，其存在的問(wèn)題各異，大小程度也不同，將其一律定義為“模式”忽略了這一差別，而直接機(jī)械地比較其形態(tài)也很難有特別的含義。日本電力改革發(fā)端的原因也在于認(rèn)識(shí)到自身電力體制的弊端與低效，而法國(guó)電力（EDF）大統(tǒng)一封閉的局面也日益受到歐盟電力統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)的挑戰(zhàn)。電力改革的“模式”，從來(lái)就是一致的，那就是“促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放電網(wǎng)、靈活用電、提高效率”。因?yàn)橹挥羞@樣，電力的運(yùn)行效率才能不斷得到提高，從而長(zhǎng)期使電力用戶(hù)可以長(zhǎng)期享受便宜的電力。發(fā)達(dá)國(guó)家可以提供的借鑒，需要具體國(guó)家具體分析，考慮其歷史的慣性、路徑依賴(lài)，以及現(xiàn)在的狀態(tài)與理想狀態(tài)的差距。

這一點(diǎn)，是我們?cè)谟懻撊毡倦娏Ω母镏氨仨毭鞔_的前提。

電力改革首先是效率改革

——日本電力改革也是如此

基于過(guò)去改革進(jìn)程的緩慢，現(xiàn)在人們一提起改革，無(wú)不以“利益集團(tuán)”開(kāi)篇，說(shuō)明改革的困難。這一下子就越到了“改革可行性”的問(wèn)題上。但是，在此問(wèn)題之前，“改革的必要性”卻鮮有提及了。事實(shí)上，改革往往是因?yàn)楸匾砰_(kāi)始推進(jìn)的，而且如果必要性非常之大，就必須創(chuàng)造條件使其可行。就電力改革而言，其仍然是“做大蛋糕”的目標(biāo)，也就是效率改革。具體地講，包括最重要的電力供應(yīng)成本下降，電價(jià)水平降低。

但是，必須注意的是，這里的電價(jià)水平的降低，是與“不實(shí)施改革”的假想情況的比較，而不是跟歷史電價(jià)比較。因?yàn)殡妰r(jià)的決定因素太多，改革只是其中一個(gè)因素，不固定其他因素的比較只能是個(gè)邏輯錯(cuò)誤。比如，德國(guó)電價(jià)上漲的基本原因在于可再生能源附加的大幅增加，這與其是政府管制還是市場(chǎng)自由化無(wú)關(guān)。但可惜的是，現(xiàn)實(shí)中不固定前提條件而去機(jī)械比較結(jié)果的言論太多，以至于“改革就是漲價(jià)”，將其他因素導(dǎo)致的電價(jià)上漲歸因于“市場(chǎng)化改革”的聲音很盛，誤導(dǎo)了民眾。

日本的電力改革的基本目標(biāo)也是效率提升。在其官方?jīng)Q定中明確地提出，要通過(guò)改革，將電價(jià)降到最低。而實(shí)現(xiàn)這一下降的基本工具，在于促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、根據(jù)發(fā)電成本進(jìn)行調(diào)度優(yōu)先排序，以及優(yōu)化投資。

那么，我國(guó)的電力體制改革，包括最重要的競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、輸配引入競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放市場(chǎng)，能否降低電價(jià)呢？答案是肯定的，這可以從投入產(chǎn)出比較得出。以美國(guó)為例，目前其總體不含稅電價(jià)水平，是我國(guó)的大概70%-80%（我國(guó)的工商業(yè)用電占總用電的85%，美國(guó)的居民用電占一半以上，各自代表了電價(jià)的主體部分），但是從投入看，我國(guó)的火電機(jī)組的投資成本僅相當(dāng)于美國(guó)的70%，其他的基礎(chǔ)投入，比如勞動(dòng)力、水資源等成本也低。歐洲的不含稅終端電價(jià)目前與我國(guó)相當(dāng)，上網(wǎng)電價(jià)由于可再生能源基于邊際成本報(bào)價(jià)的市場(chǎng)體系設(shè)計(jì)，更是越來(lái)越低。這是在其投入要素成本全面高于我國(guó)的情況下實(shí)現(xiàn)的。

此外，在輸配電端，盡管缺乏足夠透明的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，但是一個(gè)直接的觀(guān)察是：電網(wǎng)造價(jià)上升非?？捎^(guān)，進(jìn)入了規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的階段，電網(wǎng)大一統(tǒng)的格局的組織成本已經(jīng)非常高昂。而拆分電網(wǎng)將有助于降低組織成本（當(dāng)然，會(huì)有交易成本的略微上升），發(fā)揮自然壟斷規(guī)模效益，也利于電價(jià)的下降。

困難群體的電力普遍性服務(wù)如何解決

——直補(bǔ)最有針對(duì)性

日本的整體貧富差距較小。就最困難居民群體的用電問(wèn)題，其采用的方式以健全的社會(huì)保障體系直補(bǔ)為主。階梯電價(jià)的設(shè)計(jì)使得低收入者可以享受較低的電價(jià)。但是面臨福島核事故后不斷上漲的價(jià)格，如何進(jìn)一步減輕低收入群體的負(fù)擔(dān)仍是一個(gè)正在研究的問(wèn)題。英國(guó)2008年曾經(jīng)實(shí)施的“socialtariff”直接給這些用戶(hù)打折，但是其設(shè)計(jì)與補(bǔ)貼效果飽受爭(zhēng)議。

市場(chǎng)化反對(duì)者的一大理由是困難群體目前享受著企業(yè)的補(bǔ)貼。如果企業(yè)市場(chǎng)化了，這部分群體就無(wú)法得到普遍性服務(wù)。而事實(shí)上，這部分補(bǔ)貼基本是政府“左手倒右手”，比如農(nóng)網(wǎng)建設(shè)基金是財(cái)政每年的專(zhuān)門(mén)支出項(xiàng)目，會(huì)納入財(cái)政預(yù)算列支。即使存在企業(yè)“一鍋燴”情況下的隱性補(bǔ)貼支出，通過(guò)市場(chǎng)招標(biāo)確定補(bǔ)貼程度，變?yōu)轱@性與直接補(bǔ)貼，可以極大地提高補(bǔ)貼的效率，改善補(bǔ)貼的針對(duì)性。

市場(chǎng)交易成本與企業(yè)組織成本——

日本與我國(guó)處于兩個(gè)極端上

日本國(guó)土面積狹小，大概只有中國(guó)云南省的面積，卻具有多達(dá)十家的發(fā)輸配一體化的電力公司。過(guò)于破碎的電力系統(tǒng)與市場(chǎng)交易成本，以及缺乏互聯(lián)互通能力是提高電力系統(tǒng)運(yùn)行效率的障礙。通過(guò)OCCTO的引入，用較小的組織成本去代替市場(chǎng)交易成本，實(shí)現(xiàn)更大范圍的調(diào)度與運(yùn)行，應(yīng)該不失為效率改進(jìn)的方向。

與日本截然不同的是，我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)差異巨大，而電力體系至今基本維持著大一統(tǒng)的格局，處于另外一個(gè)極端上。即使拆分為區(qū)域電網(wǎng)，其容量與地理范圍仍然比日本全境大得多。不考慮電力系統(tǒng)初始條件，進(jìn)行中日即將開(kāi)始改革的機(jī)械比較，甚至以日本建立電網(wǎng)協(xié)作組織質(zhì)疑中國(guó)拆分電網(wǎng)的必要性是缺乏說(shuō)服力的。

反對(duì)電網(wǎng)拆分的一大理由是“容易形成企業(yè)間壁壘”，影響資源優(yōu)化配置。這有些似是而非。資源優(yōu)化配置的動(dòng)力來(lái)自于地區(qū)間的成本特性差異，這與企業(yè)是否大統(tǒng)一沒(méi)有關(guān)系。上世紀(jì)的最后幾年，中國(guó)整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)低迷，能源與電力消費(fèi)甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，這種情況下，二灘水電站與三峽水電的電力消化成了大問(wèn)題，便宜到幾分錢(qián)都不能保證其發(fā)電能力不閑置，大一統(tǒng)并不能充分保證資源優(yōu)化配置。目前，國(guó)網(wǎng)與南網(wǎng)間的電力交換的存在，也說(shuō)明大一統(tǒng)對(duì)保證資源優(yōu)化配置并不必要，關(guān)鍵是交易或者貿(mào)易的動(dòng)力是否存在。

電網(wǎng)需要互聯(lián)，提供彼此交易的物理基礎(chǔ)，但是電網(wǎng)企業(yè)并不意味著需要鐵板一塊，基于“企業(yè)指令與內(nèi)部決策”的“資源優(yōu)化配置”相比基于“規(guī)則”與“市場(chǎng)動(dòng)力”的資源優(yōu)化配置，并不具有優(yōu)越性，在穩(wěn)定性、透明性與靈活性上，反而更差。我國(guó)目前區(qū)域電網(wǎng)之間的聯(lián)絡(luò)線(xiàn)已經(jīng)不少，已經(jīng)足夠建立“統(tǒng)一市場(chǎng)”（這一點(diǎn)與日本有本質(zhì)區(qū)別，在那里，不同地區(qū)的電網(wǎng)頻率都存在不同），由于電力傳輸高損耗的特點(diǎn)，大規(guī)模長(zhǎng)距離的電力輸送在大部分情況下缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。

如何保持電力改革的獨(dú)立性

——日本與我國(guó)面臨共同的挑戰(zhàn)

改革觸及到電力企業(yè)的反彈是必然出現(xiàn)的。日本的改革也是這樣。傳統(tǒng)上，日本十大電力公司具有巨大的政策影響力，從1951年建立垂直一體化公司開(kāi)始就反對(duì)電力行業(yè)的市場(chǎng)化改革。此次，電力行業(yè)聯(lián)合會(huì)組織——FEPC也一直以“穩(wěn)定供電”為由游說(shuō)推遲改革的進(jìn)度，強(qiáng)烈地反對(duì)關(guān)停核電。為了保持電力改革的獨(dú)立性，日本政府成立了電力改革專(zhuān)家委員會(huì)，全部來(lái)自于大學(xué)與咨詢(xún)研究機(jī)構(gòu)，政府牽頭改革，從程序與操作層面有效地保證了相關(guān)政策與改革建議的中立性。

我國(guó)同樣面臨這樣的問(wèn)題。目前存在的“棄風(fēng)限電”就是一個(gè)明顯的例子。就解決棄風(fēng)問(wèn)題而言，長(zhǎng)距離輸送的確是解決方案之一，但無(wú)疑成本很高。在目前的電價(jià)體系之下，東部地區(qū)的電廠(chǎng)的利潤(rùn)水平明顯好于中西部地區(qū)，這說(shuō)明其電價(jià)水平脫離成本的程度要更大，基于成本的“標(biāo)桿電價(jià)”扭曲程度更高，其代價(jià)由所有的消費(fèi)者承擔(dān)。這可能造成遠(yuǎn)距離輸送風(fēng)電到東部仍有“盈余”的錯(cuò)覺(jué)。進(jìn)一步說(shuō)，遠(yuǎn)距離輸送風(fēng)電整體上不具有成本效益優(yōu)勢(shì)，并不意味著其中的某些個(gè)體不能獲益。風(fēng)電業(yè)主目前受制于“棄風(fēng)”問(wèn)題與電力體制，無(wú)法實(shí)現(xiàn)風(fēng)電的就近消納，替代本地的火電機(jī)組（1到10月，全國(guó)火電平均發(fā)電小時(shí)數(shù)還超過(guò)4000小時(shí)，在總體裝機(jī)增長(zhǎng)約等于負(fù)荷增長(zhǎng)的情況下，負(fù)荷率相對(duì)去年還有所上升），會(huì)退而求其次轉(zhuǎn)向其他解決方案。而電力傳輸企業(yè)輸電建設(shè)可以擴(kuò)大市場(chǎng)，享受“一線(xiàn)路一價(jià)格”，有充分的動(dòng)力去參與。

因此，風(fēng)電業(yè)主與電網(wǎng)部門(mén)，有可能聯(lián)合游說(shuō)，建議通過(guò)長(zhǎng)距離輸送波動(dòng)性的可再生能源來(lái)解決“棄風(fēng)”問(wèn)題。遠(yuǎn)距離輸送作為重大能源工程，其如果建成并最終投入使用，必然成為需要保證高負(fù)荷率的“政治工程”，將極大的消耗東部省份的調(diào)峰備用資源，使得東部地區(qū)的“廉價(jià)可得”的可再生能源發(fā)展失去足夠電網(wǎng)資源的支撐。這一風(fēng)電的發(fā)展形態(tài)如果形成，意味著高昂的能源供應(yīng)成本，以及系統(tǒng)形態(tài)的進(jìn)一步鎖定。這對(duì)于中國(guó)電力系統(tǒng)未來(lái)的發(fā)展與改革，以及能源的可靠、安全、靈活供應(yīng)都不是好消息。這是一個(gè)需要引起注意的重大問(wèn)題。

目前，我國(guó)的能源改革內(nèi)容包括重要的項(xiàng)目審批制度改革。政府作為公眾利益的代表，其審批需要并且只需要體現(xiàn)在項(xiàng)目的私人凈收益（收益-成本）不等于社會(huì)凈收益的地方，以規(guī)避私人收益建立在公眾損失上的可能。這是社會(huì)公眾福利最大化的一般性原則。就火電項(xiàng)目而言，這種收益不匹配主要體現(xiàn)在環(huán)境影響上，因此其他方面的審批需要取消。而現(xiàn)在討論的“風(fēng)電長(zhǎng)距離運(yùn)輸”，關(guān)系到我國(guó)電網(wǎng)系統(tǒng)的主干網(wǎng)結(jié)構(gòu)與設(shè)計(jì)，其形態(tài)對(duì)全社會(huì)（比如風(fēng)電接入與模式、電力系統(tǒng)靈活性、用電安全等）具有重大影響，是政府需要著力加強(qiáng)審批的地方。要通過(guò)充分、廣泛、透明地引入公眾與研究機(jī)構(gòu)的參與，確保規(guī)避長(zhǎng)期不可持續(xù)模式的發(fā)展。（作者為卓爾德（北京）環(huán)境咨詢(xún)與研究中心首席能源經(jīng)濟(jì)師）