大用戶直購電改革 關(guān)鍵是從體制上實現(xiàn)“網(wǎng)售分開”

直購電改革試圖從體制末端去解決問題，引入與現(xiàn)有電網(wǎng)企業(yè)的盈利模式和考核機制不相容的電力交易機制，如同在一個人體內(nèi)植入一個不相容的器官，其注定要被排異。

7月份，國家能源局發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前開展電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易有關(guān)事項的通知》(國能綜監(jiān)管[2013]258號)，其中提出，“按照平穩(wěn)有序的原則逐級開放用戶。近期首先開放用電電壓等級110千伏(66千伏)及以上用戶，有條件的可開放35千伏(10千伏)及以上的工業(yè)用戶或10千伏及上的高新技術(shù)企業(yè)、戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)參與直接交易。”

這一開放力度顯然大大超過幾年前發(fā)布的“20號文”。但是，無論是業(yè)內(nèi)還是媒體，對此文的反應(yīng)似乎都很平靜，因為大家都感到這一改革舉措已經(jīng)不“解渴”了，大家都在等待更大力度的改革。

一、當(dāng)前體制下單推直購電沒有希望

直購電改革本質(zhì)上是電力用戶購電業(yè)務(wù)的放開，是電力交易機制的改革，其設(shè)計的初衷是好的，試圖以機制倒逼體制，從大約20%的電量起步，如果用戶逐漸放開到70%的時候，多數(shù)用戶將擁有購電選擇權(quán)，形成多買多賣、用戶側(cè)競爭市場。

過去十年，我們成功實現(xiàn)了“廠網(wǎng)分離”，在發(fā)電側(cè)實現(xiàn)了競爭態(tài)勢。接下來的電力改革，想在大的電力體制未有所突破的情況下，通過直購電撕開一個口子去推動改革，理論上可以，但實際意義不大，也沒有成功的希望。其根本的原因在于機制和體制的不相容。

“農(nóng)村包圍城市”的戰(zhàn)略是在特定的條件下成功的。在當(dāng)前的電力體制下，直購電改革試圖從體制末端去解決問題，引入與現(xiàn)有電網(wǎng)企業(yè)的盈利模式和考核機制不相容的電力交易機制，如同在一個人體內(nèi)植入一個不相容的器官，其注定要被排異。所以從這個角度看，我個人認為，目前已有的直購電改革試點是沒有希望的，現(xiàn)有體制下，它注定是被電網(wǎng)企業(yè)扼殺的對象。當(dāng)然這也不能怪電網(wǎng)，這是自然的排異。

而且，電力體制改革第一步成功將一個非壟斷性業(yè)務(wù)，即發(fā)電業(yè)務(wù)分離出來后，在現(xiàn)階段的改革時間節(jié)點上，如果還將直購電改革作為突破體制的重點，有舍本逐末的味道。應(yīng)該進行第二輪體制改革，以體制帶動機制，從根本上解決問題。

二、弄清壟斷性業(yè)務(wù)和非壟斷性業(yè)務(wù)

我們第一步改革不可否認是成功的，第二步完全可以有所借鑒。下一步，應(yīng)該繼續(xù)從根本上將壟斷性業(yè)務(wù)與非壟斷性業(yè)務(wù)分開，實現(xiàn)電網(wǎng)業(yè)務(wù)和購售電業(yè)務(wù)分離，簡稱為“網(wǎng)售分開”。簡單來講，發(fā)電業(yè)務(wù)可以分離，購售電業(yè)務(wù)也可以分離，兩者從業(yè)務(wù)性質(zhì)上都是壟斷性業(yè)務(wù)與非壟斷性業(yè)務(wù)的分開。

弄清不同業(yè)務(wù)的性質(zhì)是理順電力體制的前提。在電力市場上，首先分為壟斷性業(yè)務(wù)和非壟斷性業(yè)務(wù)兩個類別。非壟斷業(yè)務(wù)是指兩端的發(fā)電業(yè)務(wù)和購售電業(yè)務(wù);壟斷性業(yè)務(wù)，即電網(wǎng)業(yè)務(wù)。

在非壟斷性購售電業(yè)務(wù)中，包括兩個部分，一部分是可競爭性業(yè)務(wù)，這塊業(yè)務(wù)是主要的，占90%-95%的電量和電力用戶;還有一小部分業(yè)務(wù)是政策性業(yè)務(wù)，這塊業(yè)務(wù)是公益性的、保護性的，即享受交叉補貼的用戶，也必然是虧損的。大用戶直購電的本質(zhì)是非壟斷可競爭業(yè)務(wù)中分出來一小塊。

壟斷性業(yè)務(wù)，即電網(wǎng)業(yè)務(wù)，也包括兩部分——自然壟斷性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)。前一部分業(yè)務(wù)通過一定的模式設(shè)計也可以商業(yè)化運作，而后一部分業(yè)務(wù)是國家要求電網(wǎng)企業(yè)去建設(shè)的，企業(yè)本身并沒有動力去做，如邊遠地區(qū)的電網(wǎng)以及農(nóng)網(wǎng)業(yè)務(wù)等。在國外，無論由誰來運營，電網(wǎng)業(yè)務(wù)同樣也必然是壟斷的，只是一部分可以商業(yè)化運作，一部分需要政府扶植。

三、關(guān)鍵是從體制上實現(xiàn)“網(wǎng)售分開”

按照上面的業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分，從體制上切割“網(wǎng)售業(yè)務(wù)”，兩件事情要同時來做：

一是將購售電業(yè)務(wù)劃出來，成立一家政策性購售電公司承擔(dān)其中政策性業(yè)務(wù);將可競爭性的購售電業(yè)務(wù)逐步放開(放開的第一步要大一點，最好在50%以上，以免這家政策性購售電公司形成新的壟斷力，并對后續(xù)放開造成阻力)，讓市場化的購售電公司去經(jīng)營。放開的用戶可以從市場化的購售電公司購電，有能力的大用戶可以直接跟發(fā)電企業(yè)購電。

二是做好電網(wǎng)企業(yè)中現(xiàn)有幾十萬營銷相關(guān)人員的分流。當(dāng)市場化的購售電業(yè)務(wù)放開后，其中一部分可以流向市場化購售電公司，這如同郵政快遞業(yè)務(wù)放開后，一部分工作人員和管理人員流向市場化的快遞公司。同時，政策性購售電公司會保留大部分工作人員?？偟膩碚f，購售電業(yè)務(wù)工作人員數(shù)量將會增加，服務(wù)范圍將會拓展，服務(wù)品種將會豐富，服務(wù)質(zhì)量將會提高，就如同在快遞、民航購票等業(yè)務(wù)放開后，既吸收了大量從業(yè)人員，又給消費者帶來巨大的方便和節(jié)約。

四、用供銷總社的模式組建政策性購售電企業(yè)

很多人可能會對組建這家政策性購售電企業(yè)心存疑慮，其中最大的疑慮就是擔(dān)心它也會像其前身一樣，不斷坐大、強化其還保留的購售電壟斷權(quán)，阻止接下來的用戶放開，甚至?xí)敕皆O(shè)法將已經(jīng)放開的用戶重新拉入到自己的盤子里來。

對于這一疑慮，我們要從兩個方面來看待。一方面，新成立的政策性購售電服務(wù)公司與現(xiàn)有電網(wǎng)企業(yè)的壟斷力不可同日而語。其定位在于兩點，一是服務(wù)，一是政策性;而現(xiàn)有電網(wǎng)企業(yè)則同時擁有調(diào)度權(quán)和統(tǒng)購包銷的獨家買賣權(quán)。另一方面，也的確需要從一開始就在體制機制的設(shè)計上防范其成為電網(wǎng)企業(yè)第二，成為后續(xù)改革的絆腳石。

而要做到這一點，需要做好以下幾個方面：

第一，購售電業(yè)務(wù)的獨立與用戶開放一定要同步推進，同時如前所述，用戶開放的第一步還一定要有足夠力度，要一次性開放一半以上的用戶。一定意義上，這家政策性購售電公司就是為用戶開放做保障，做“兜底”的，而不是自然承接統(tǒng)購包銷獨家買賣權(quán)的。

第二，政策性購售電公司的組織結(jié)構(gòu)可以借用供銷總社的模式，采取條塊結(jié)合的管控模式，從國家到各省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直線管控和指導(dǎo)，保證政令暢通，同時該公司在地方政府領(lǐng)導(dǎo)下，承擔(dān)普遍服務(wù)和穩(wěn)定電價水平的責(zé)任。

第三，對后續(xù)用戶開放的時間表和這家政策性購售電公司的職能變遷從一開始就規(guī)定好。可以考慮用十年左右的時間，實現(xiàn)法律意義上的用戶全開放。隨著用戶全開放的實現(xiàn)，該購售電公司最終成為保護用戶的供電者，以及清潔能源基金和保護用戶基金的管理者。當(dāng)然，也可以視電價改革和電力市場建設(shè)情況，可以在容量市場建成之前，將容量電費管理職能也放在該公司。

也有一種意見主張一開始就成立多家政策性購售電公司，譬如將該職能由五家發(fā)電集團來承擔(dān)，每家在每個省承擔(dān)20%的縣。這一想法看起來很好，但實際是有問題的，首先因為這是一家政策性公司，沒有必要分割(因為沒有競爭)，而且分割只會損害改革步驟和政策的統(tǒng)籌和一致;再者，政策性業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)尤其是市場性業(yè)務(wù)不相容，必然要求分開管理，簡單捆綁，只會造成新的問題。倒是市場性的購售電公司是完全可以由發(fā)電集團去成立，鼓勵發(fā)電公司進入競爭性售電業(yè)務(wù)。這里關(guān)鍵是不要混淆了政策性業(yè)務(wù)和市場性業(yè)務(wù)。

總之，在改革的這一階段，成立統(tǒng)一的政策性購售電公司，就如同當(dāng)年的供銷總社。在放開商品流通的過程中，各地供銷社與“雨后春筍”般的各類商店、超市、小賣部同時存在，由此拉動商品供應(yīng)的極大豐富和渠道的極大方便，而供銷社從曾經(jīng)的唯一渠道，逐漸融入到眾多的渠道之中。

五、輸配電價與補貼管理等技術(shù)性問題可后期進行完善

從體制上完成“網(wǎng)售分開”后，細節(jié)性的核定輸配電價、管理清潔能源補貼和保護性用戶補貼，以及繼續(xù)放開用戶、搭建各種交易中心等工作屬于技術(shù)性問題了。體制調(diào)整到位后，后面的機制自然會容易跟進。

在核定各省輸配電價上，實際上并沒有部分輿論反映的“直購電試點推進的最大困難”。一方面，在此前推進大用戶直購電試點過程中，國家已核定出臺了11個省市的輸配電價，其余省市也可以據(jù)此明確。另一方面，電網(wǎng)公司是國有性質(zhì)，暫行的核定價格即使有多幾厘或少幾厘的偏差，承擔(dān)方最終也是國家，完全可以運行幾年后再做調(diào)整。幾年后如果確實虧損，但大的體制問題已經(jīng)解決了，可以騰出手再來完善細節(jié)上的技術(shù)問題。當(dāng)年廠網(wǎng)分開后，電廠上網(wǎng)電價也是多年執(zhí)行的臨時電價;有了第一輪改革的經(jīng)驗，這一輪改革一定會做得更好。

在補貼管理上，一方面包括對清潔能源的補貼，一方面包括對保護用戶的補貼，這兩項工作都是政策性業(yè)務(wù)，可以都交給政策性的購售電服務(wù)公司。保護用戶補貼可以仿照清潔能源補貼，對已放開的市場用戶收取2分錢，分省統(tǒng)籌甚至全國統(tǒng)籌。

在逐步放開用戶方面，國際上的現(xiàn)有經(jīng)驗已比較豐富，可以結(jié)合我國實際，根據(jù)電壓等級、用電量、產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向等逐步放開。在國際上，大部分國家在改革伊始即通過立法明確放開時間表，根據(jù)電壓等級和用電量等標(biāo)準逐步放開，這是沒有問題的。

總之，當(dāng)政策性和市場性購售電公司建立后，在逐步開放用戶過程中，再來推動大用戶直購電，這已是順理成章，誰也不能扼殺它了。

另外，在網(wǎng)售分開后新成立公司的考核上，電網(wǎng)公司在核定的輸配電價約束下微利，關(guān)鍵要達到供電可靠性等技術(shù)指標(biāo);市場化購售電公司則通過買賣電價差盈利;政策性購售電公司則相當(dāng)于“兜底”公司，為市政公益等原享受交叉補貼用戶供電，享受國家補貼。

社會上還有一種輿論說先推“輸配分開”、“調(diào)度獨立”等，這些不是當(dāng)前最本質(zhì)最迫切的問題，也多少涉及電網(wǎng)安全，且改革動靜更大，可在第二步改革完成以后再考慮，當(dāng)前的關(guān)鍵是從體制上分割電網(wǎng)與購售電業(yè)務(wù)。