大用戶直購(gòu)電改革 關(guān)鍵是從體制上實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)售分開”

直購(gòu)電改革試圖從體制末端去解決問(wèn)題，引入與現(xiàn)有電網(wǎng)企業(yè)的盈利模式和考核機(jī)制不相容的電力交易機(jī)制，如同在一個(gè)人體內(nèi)植入一個(gè)不相容的器官，其注定要被排異。

7月份，國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前開展電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易有關(guān)事項(xiàng)的通知》(國(guó)能綜監(jiān)管[2013]258號(hào))，其中提出，“按照平穩(wěn)有序的原則逐級(jí)開放用戶。近期首先開放用電電壓等級(jí)110千伏(66千伏)及以上用戶，有條件的可開放35千伏(10千伏)及以上的工業(yè)用戶或10千伏及上的高新技術(shù)企業(yè)、戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)參與直接交易。”

這一開放力度顯然大大超過(guò)幾年前發(fā)布的“20號(hào)文”。但是，無(wú)論是業(yè)內(nèi)還是媒體，對(duì)此文的反應(yīng)似乎都很平靜，因?yàn)榇蠹叶几械竭@一改革舉措已經(jīng)不“解渴”了，大家都在等待更大力度的改革。

一、當(dāng)前體制下單推直購(gòu)電沒(méi)有希望

直購(gòu)電改革本質(zhì)上是電力用戶購(gòu)電業(yè)務(wù)的放開，是電力交易機(jī)制的改革，其設(shè)計(jì)的初衷是好的，試圖以機(jī)制倒逼體制，從大約20%的電量起步，如果用戶逐漸放開到70%的時(shí)候，多數(shù)用戶將擁有購(gòu)電選擇權(quán)，形成多買多賣、用戶側(cè)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。

過(guò)去十年，我們成功實(shí)現(xiàn)了“廠網(wǎng)分離”，在發(fā)電側(cè)實(shí)現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。接下來(lái)的電力改革，想在大的電力體制未有所突破的情況下，通過(guò)直購(gòu)電撕開一個(gè)口子去推動(dòng)改革，理論上可以，但實(shí)際意義不大，也沒(méi)有成功的希望。其根本的原因在于機(jī)制和體制的不相容。

“農(nóng)村包圍城市”的戰(zhàn)略是在特定的條件下成功的。在當(dāng)前的電力體制下，直購(gòu)電改革試圖從體制末端去解決問(wèn)題，引入與現(xiàn)有電網(wǎng)企業(yè)的盈利模式和考核機(jī)制不相容的電力交易機(jī)制，如同在一個(gè)人體內(nèi)植入一個(gè)不相容的器官，其注定要被排異。所以從這個(gè)角度看，我個(gè)人認(rèn)為，目前已有的直購(gòu)電改革試點(diǎn)是沒(méi)有希望的，現(xiàn)有體制下，它注定是被電網(wǎng)企業(yè)扼殺的對(duì)象。當(dāng)然這也不能怪電網(wǎng)，這是自然的排異。

而且，電力體制改革第一步成功將一個(gè)非壟斷性業(yè)務(wù)，即發(fā)電業(yè)務(wù)分離出來(lái)后，在現(xiàn)階段的改革時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，如果還將直購(gòu)電改革作為突破體制的重點(diǎn)，有舍本逐末的味道。應(yīng)該進(jìn)行第二輪體制改革，以體制帶動(dòng)機(jī)制，從根本上解決問(wèn)題。

二、弄清壟斷性業(yè)務(wù)和非壟斷性業(yè)務(wù)

我們第一步改革不可否認(rèn)是成功的，第二步完全可以有所借鑒。下一步，應(yīng)該繼續(xù)從根本上將壟斷性業(yè)務(wù)與非壟斷性業(yè)務(wù)分開，實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)業(yè)務(wù)和購(gòu)售電業(yè)務(wù)分離，簡(jiǎn)稱為“網(wǎng)售分開”。簡(jiǎn)單來(lái)講，發(fā)電業(yè)務(wù)可以分離，購(gòu)售電業(yè)務(wù)也可以分離，兩者從業(yè)務(wù)性質(zhì)上都是壟斷性業(yè)務(wù)與非壟斷性業(yè)務(wù)的分開。

弄清不同業(yè)務(wù)的性質(zhì)是理順電力體制的前提。在電力市場(chǎng)上，首先分為壟斷性業(yè)務(wù)和非壟斷性業(yè)務(wù)兩個(gè)類別。非壟斷業(yè)務(wù)是指兩端的發(fā)電業(yè)務(wù)和購(gòu)售電業(yè)務(wù);壟斷性業(yè)務(wù)，即電網(wǎng)業(yè)務(wù)。

在非壟斷性購(gòu)售電業(yè)務(wù)中，包括兩個(gè)部分，一部分是可競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，這塊業(yè)務(wù)是主要的，占90%-95%的電量和電力用戶;還有一小部分業(yè)務(wù)是政策性業(yè)務(wù)，這塊業(yè)務(wù)是公益性的、保護(hù)性的，即享受交叉補(bǔ)貼的用戶，也必然是虧損的。大用戶直購(gòu)電的本質(zhì)是非壟斷可競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)中分出來(lái)一小塊。

壟斷性業(yè)務(wù)，即電網(wǎng)業(yè)務(wù)，也包括兩部分——自然壟斷性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)。前一部分業(yè)務(wù)通過(guò)一定的模式設(shè)計(jì)也可以商業(yè)化運(yùn)作，而后一部分業(yè)務(wù)是國(guó)家要求電網(wǎng)企業(yè)去建設(shè)的，企業(yè)本身并沒(méi)有動(dòng)力去做，如邊遠(yuǎn)地區(qū)的電網(wǎng)以及農(nóng)網(wǎng)業(yè)務(wù)等。在國(guó)外，無(wú)論由誰(shuí)來(lái)運(yùn)營(yíng)，電網(wǎng)業(yè)務(wù)同樣也必然是壟斷的，只是一部分可以商業(yè)化運(yùn)作，一部分需要政府扶植。

三、關(guān)鍵是從體制上實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)售分開”

按照上面的業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分，從體制上切割“網(wǎng)售業(yè)務(wù)”，兩件事情要同時(shí)來(lái)做：

一是將購(gòu)售電業(yè)務(wù)劃出來(lái)，成立一家政策性購(gòu)售電公司承擔(dān)其中政策性業(yè)務(wù);將可競(jìng)爭(zhēng)性的購(gòu)售電業(yè)務(wù)逐步放開(放開的第一步要大一點(diǎn)，最好在50%以上，以免這家政策性購(gòu)售電公司形成新的壟斷力，并對(duì)后續(xù)放開造成阻力)，讓市場(chǎng)化的購(gòu)售電公司去經(jīng)營(yíng)。放開的用戶可以從市場(chǎng)化的購(gòu)售電公司購(gòu)電，有能力的大用戶可以直接跟發(fā)電企業(yè)購(gòu)電。

二是做好電網(wǎng)企業(yè)中現(xiàn)有幾十萬(wàn)營(yíng)銷相關(guān)人員的分流。當(dāng)市場(chǎng)化的購(gòu)售電業(yè)務(wù)放開后，其中一部分可以流向市場(chǎng)化購(gòu)售電公司，這如同郵政快遞業(yè)務(wù)放開后，一部分工作人員和管理人員流向市場(chǎng)化的快遞公司。同時(shí)，政策性購(gòu)售電公司會(huì)保留大部分工作人員?？偟膩?lái)說(shuō)，購(gòu)售電業(yè)務(wù)工作人員數(shù)量將會(huì)增加，服務(wù)范圍將會(huì)拓展，服務(wù)品種將會(huì)豐富，服務(wù)質(zhì)量將會(huì)提高，就如同在快遞、民航購(gòu)票等業(yè)務(wù)放開后，既吸收了大量從業(yè)人員，又給消費(fèi)者帶來(lái)巨大的方便和節(jié)約。

四、用供銷總社的模式組建政策性購(gòu)售電企業(yè)

很多人可能會(huì)對(duì)組建這家政策性購(gòu)售電企業(yè)心存疑慮，其中最大的疑慮就是擔(dān)心它也會(huì)像其前身一樣，不斷坐大、強(qiáng)化其還保留的購(gòu)售電壟斷權(quán)，阻止接下來(lái)的用戶放開，甚至?xí)敕皆O(shè)法將已經(jīng)放開的用戶重新拉入到自己的盤子里來(lái)。

對(duì)于這一疑慮，我們要從兩個(gè)方面來(lái)看待。一方面，新成立的政策性購(gòu)售電服務(wù)公司與現(xiàn)有電網(wǎng)企業(yè)的壟斷力不可同日而語(yǔ)。其定位在于兩點(diǎn)，一是服務(wù)，一是政策性;而現(xiàn)有電網(wǎng)企業(yè)則同時(shí)擁有調(diào)度權(quán)和統(tǒng)購(gòu)包銷的獨(dú)家買賣權(quán)。另一方面，也的確需要從一開始就在體制機(jī)制的設(shè)計(jì)上防范其成為電網(wǎng)企業(yè)第二，成為后續(xù)改革的絆腳石。

而要做到這一點(diǎn)，需要做好以下幾個(gè)方面：

第一，購(gòu)售電業(yè)務(wù)的獨(dú)立與用戶開放一定要同步推進(jìn)，同時(shí)如前所述，用戶開放的第一步還一定要有足夠力度，要一次性開放一半以上的用戶。一定意義上，這家政策性購(gòu)售電公司就是為用戶開放做保障，做“兜底”的，而不是自然承接統(tǒng)購(gòu)包銷獨(dú)家買賣權(quán)的。

第二，政策性購(gòu)售電公司的組織結(jié)構(gòu)可以借用供銷總社的模式，采取條塊結(jié)合的管控模式，從國(guó)家到各省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直線管控和指導(dǎo)，保證政令暢通，同時(shí)該公司在地方政府領(lǐng)導(dǎo)下，承擔(dān)普遍服務(wù)和穩(wěn)定電價(jià)水平的責(zé)任。

第三，對(duì)后續(xù)用戶開放的時(shí)間表和這家政策性購(gòu)售電公司的職能變遷從一開始就規(guī)定好。可以考慮用十年左右的時(shí)間，實(shí)現(xiàn)法律意義上的用戶全開放。隨著用戶全開放的實(shí)現(xiàn)，該購(gòu)售電公司最終成為保護(hù)用戶的供電者，以及清潔能源基金和保護(hù)用戶基金的管理者。當(dāng)然，也可以視電價(jià)改革和電力市場(chǎng)建設(shè)情況，可以在容量市場(chǎng)建成之前，將容量電費(fèi)管理職能也放在該公司。

也有一種意見主張一開始就成立多家政策性購(gòu)售電公司，譬如將該職能由五家發(fā)電集團(tuán)來(lái)承擔(dān)，每家在每個(gè)省承擔(dān)20%的縣。這一想法看起來(lái)很好，但實(shí)際是有問(wèn)題的，首先因?yàn)檫@是一家政策性公司，沒(méi)有必要分割(因?yàn)闆](méi)有競(jìng)爭(zhēng))，而且分割只會(huì)損害改革步驟和政策的統(tǒng)籌和一致;再者，政策性業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)尤其是市場(chǎng)性業(yè)務(wù)不相容，必然要求分開管理，簡(jiǎn)單捆綁，只會(huì)造成新的問(wèn)題。倒是市場(chǎng)性的購(gòu)售電公司是完全可以由發(fā)電集團(tuán)去成立，鼓勵(lì)發(fā)電公司進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性售電業(yè)務(wù)。這里關(guān)鍵是不要混淆了政策性業(yè)務(wù)和市場(chǎng)性業(yè)務(wù)。

總之，在改革的這一階段，成立統(tǒng)一的政策性購(gòu)售電公司，就如同當(dāng)年的供銷總社。在放開商品流通的過(guò)程中，各地供銷社與“雨后春筍”般的各類商店、超市、小賣部同時(shí)存在，由此拉動(dòng)商品供應(yīng)的極大豐富和渠道的極大方便，而供銷社從曾經(jīng)的唯一渠道，逐漸融入到眾多的渠道之中。

五、輸配電價(jià)與補(bǔ)貼管理等技術(shù)性問(wèn)題可后期進(jìn)行完善

從體制上完成“網(wǎng)售分開”后，細(xì)節(jié)性的核定輸配電價(jià)、管理清潔能源補(bǔ)貼和保護(hù)性用戶補(bǔ)貼，以及繼續(xù)放開用戶、搭建各種交易中心等工作屬于技術(shù)性問(wèn)題了。體制調(diào)整到位后，后面的機(jī)制自然會(huì)容易跟進(jìn)。

在核定各省輸配電價(jià)上，實(shí)際上并沒(méi)有部分輿論反映的“直購(gòu)電試點(diǎn)推進(jìn)的最大困難”。一方面，在此前推進(jìn)大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)過(guò)程中，國(guó)家已核定出臺(tái)了11個(gè)省市的輸配電價(jià)，其余省市也可以據(jù)此明確。另一方面，電網(wǎng)公司是國(guó)有性質(zhì)，暫行的核定價(jià)格即使有多幾厘或少幾厘的偏差，承擔(dān)方最終也是國(guó)家，完全可以運(yùn)行幾年后再做調(diào)整。幾年后如果確實(shí)虧損，但大的體制問(wèn)題已經(jīng)解決了，可以騰出手再來(lái)完善細(xì)節(jié)上的技術(shù)問(wèn)題。當(dāng)年廠網(wǎng)分開后，電廠上網(wǎng)電價(jià)也是多年執(zhí)行的臨時(shí)電價(jià);有了第一輪改革的經(jīng)驗(yàn)，這一輪改革一定會(huì)做得更好。

在補(bǔ)貼管理上，一方面包括對(duì)清潔能源的補(bǔ)貼，一方面包括對(duì)保護(hù)用戶的補(bǔ)貼，這兩項(xiàng)工作都是政策性業(yè)務(wù)，可以都交給政策性的購(gòu)售電服務(wù)公司。保護(hù)用戶補(bǔ)貼可以仿照清潔能源補(bǔ)貼，對(duì)已放開的市場(chǎng)用戶收取2分錢，分省統(tǒng)籌甚至全國(guó)統(tǒng)籌。

在逐步放開用戶方面，國(guó)際上的現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)已比較豐富，可以結(jié)合我國(guó)實(shí)際，根據(jù)電壓等級(jí)、用電量、產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向等逐步放開。在國(guó)際上，大部分國(guó)家在改革伊始即通過(guò)立法明確放開時(shí)間表，根據(jù)電壓等級(jí)和用電量等標(biāo)準(zhǔn)逐步放開，這是沒(méi)有問(wèn)題的。

總之，當(dāng)政策性和市場(chǎng)性購(gòu)售電公司建立后，在逐步開放用戶過(guò)程中，再來(lái)推動(dòng)大用戶直購(gòu)電，這已是順理成章，誰(shuí)也不能扼殺它了。

另外，在網(wǎng)售分開后新成立公司的考核上，電網(wǎng)公司在核定的輸配電價(jià)約束下微利，關(guān)鍵要達(dá)到供電可靠性等技術(shù)指標(biāo);市場(chǎng)化購(gòu)售電公司則通過(guò)買賣電價(jià)差盈利;政策性購(gòu)售電公司則相當(dāng)于“兜底”公司，為市政公益等原享受交叉補(bǔ)貼用戶供電，享受國(guó)家補(bǔ)貼。

社會(huì)上還有一種輿論說(shuō)先推“輸配分開”、“調(diào)度獨(dú)立”等，這些不是當(dāng)前最本質(zhì)最迫切的問(wèn)題，也多少涉及電網(wǎng)安全，且改革動(dòng)靜更大，可在第二步改革完成以后再考慮，當(dāng)前的關(guān)鍵是從體制上分割電網(wǎng)與購(gòu)售電業(yè)務(wù)。