所謂大用戶直購電工作,是指電廠和終端購電大用戶之間通過直接交易的形式協(xié)定購電量和購電價格,然后委托電網(wǎng)企業(yè)將協(xié)議電量由發(fā)電企業(yè)輸配終端購電大用戶,并另支付電網(wǎng)企業(yè)所承擔的輸配服務
2002年,國家正式啟動了電力體制改革,但當年設定的“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”四大任務在完成了第一步后,便不了了之。批評者認為,“廠網(wǎng)分開”是最容易的一步,缺乏后面“三步”的電力改革非但不能改出“電力市場”,反倒只能改出了更多的“副部級”官員。
實際上,從改革難度上來講,由于復雜的歷史因素,電力系統(tǒng)的“硬骨頭”比金融系統(tǒng)還要多。此外,金融改革事關老百姓資產(chǎn)升貶,社會呼聲高,推動力也大,而電改則略顯落寞,國有電力集團的“糊涂賬”也長期少人關注。
但隨著經(jīng)濟增速下行,事關企業(yè)生產(chǎn)和運營成本的資源品改革再次被提上議事日程。于是,電改再次成為改革呼聲的集聚之處。
從改革路徑來看,除原定的“廠網(wǎng)分開”任務和后續(xù)的“階梯電價”改革之外,改革并無實質(zhì)性推進。但值得注意的是,當遇到經(jīng)濟疲軟,投資不足,地方政府便會間歇性地推動“直購電”試點。目前,“直購電”再次成為各地熱推的試點,但這并非電改的正途。
地方利益的盤算
每月數(shù)百元的電費流水單,無法喚起普通人對電改的興趣,但工業(yè)企業(yè)及其背后的地方政府則不會這么想。
繼 2010年地方“直購電”試點被中央部委叫停之后,2014年四五月份,山東、云南等省再次掀起“直購電”試點熱。按照“山東版”試點方案,該省交易額度為100億千瓦時,約占全省用電量2%。云南省則在2014年全國“兩會”期間提交了將其列為電改試點省的建議,其改革重點也是“直購電”,目前,該省正積極牽線發(fā)電廠和企業(yè)。
除山東和云南外,安徽、江蘇、江西等十多個省都在今年上半年啟動了“直購電”試點。據(jù)了解,不少地方的試點額度都確定在全年用電量的2%左右,也就是說,試點交易量對現(xiàn)有供電結構影響很小。
“直購電”試點,區(qū)別于目前我國主流的電網(wǎng)“統(tǒng)購包銷”供電模式。后者是指發(fā)電企業(yè)把電“賣”給電網(wǎng),然后電網(wǎng)分配并“轉賣”用電企業(yè),電網(wǎng)賺取其中銷售差價。而“直購電”則是發(fā)電企業(yè)和用電大戶直接議價交易,無需電網(wǎng)“統(tǒng)購包銷”,電網(wǎng)僅作為輸配電的物理通道,收取“過網(wǎng)費”。
“直購電本是個國際通行做法,但到了我們這里卻變成了改革。”著名能源專家、廈門大學中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強無奈地說。
“直購電”的經(jīng)濟效應明顯。一般而言,通過“直購電”交易,用電企業(yè)的每千瓦時的電費可降低1至5分,即便按節(jié)約1分錢的成本計算,也可能為相關的試點省市帶去上億“收益”。參與試點的少數(shù)用電企業(yè),每年節(jié)約的成本從幾百萬到千萬不等。
熱衷于“直購電”試點的地方主要是兩類:一類是用電大省、一類是發(fā)電大省,前者以山東、江蘇等東部工業(yè)大省為代表,后者以云南、貴州、廣西等中西部地區(qū)為典型。“直購電有利于本地國企,也是對外招商的砝碼。”一位長期跟蹤電改的能源分析師如是說。
以云南為例,其有著豐富的天然氣和水利資源,一直是發(fā)電大省,也是"西電東輸"的主要供電省份。近年來,該省加大了對沿海產(chǎn)業(yè)轉移的招商力度,其中電解鋁行業(yè)成為了該省的重要目標。電解鋁是工業(yè)部門的耗電"一哥",生產(chǎn)過程中,電力成本占40%左右。按業(yè)內(nèi)估計,每噸電解鋁耗電1.3萬至1.6萬千瓦時。也就是說,通過"直購電",哪怕只降低1分錢的電費,每噸鋁的生產(chǎn)成本便至少可以節(jié)約130元。對地方政府來說,這是極好的招商策略—"成本洼地"。
不難發(fā)現(xiàn),和金融系統(tǒng)一樣,電力系統(tǒng)的資源,特別是關鍵的電網(wǎng)系統(tǒng),主要掌握在中央政府手中,地方試點改革的意義并不大。地方之所以要改革,很大程度是出于自身利益的需要。
事實上,2010年中央電力監(jiān)管部門"叫停"各省"直購電"試點,很大程度也是因為對地方政府"小算盤"的擔憂。彼時,在國際金融海嘯影響下,部分地方投資不足,經(jīng)濟數(shù)據(jù)下滑,于是紛紛試點"直購電"。而各地上報的用電企業(yè),不少并不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和節(jié)能減排的要求,而屬于投資很大的"過剩產(chǎn)能"。
以電解鋁為例,2013年全年,我國累計產(chǎn)量為2200萬噸,已連續(xù)多年位居世界第一,但過剩率卻超過30%,其過剩程度甚至超過鋼鐵。
" 直購電"看似美好,在經(jīng)濟數(shù)據(jù)堪憂之時,它或許只是挽救地方經(jīng)濟的一根稻草。而它之所以時常被冠以電改"突破口"的正面標簽,很大程度在于中國電力體制改革的艱難。當"半拉子"的電力改革最終變成利益均沾,體系變得穩(wěn)固或者說死水一潭,唯有地方利益推動下的"直購電"才能激起一點波瀾。
管制猛于電網(wǎng)
中國的電力體制改革已經(jīng)"改革"了12年。2002年,國務院批準了《電力體制改革方案》,業(yè)內(nèi)稱為"五號文"。"五號文"提出了"廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)"四大改革任務。改革目標是建立一個按市場機制運行的"電力市場",所有發(fā)電企業(yè)和用電企業(yè)都在市場內(nèi)自由交易,實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的"直購電"。
遺憾的是,12年過去,電改只實現(xiàn)了第一步"廠網(wǎng)分開"。改革之前,脫胎于電力部的國家電力公司是一家兼有發(fā)電、電網(wǎng)和電力建設的垂直巨無霸公司。改革之初,國家電力公司被分拆,發(fā)電部分被分拆為華能、大唐、華電、國電、中電投等五大發(fā)電企業(yè),而電網(wǎng)部分則分拆為國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)。但真正有實質(zhì)性價值的"后三步"卻不了了之。
目前,外界多認為電網(wǎng)公司的"統(tǒng)購包銷"模式是電改癥結所在,而電網(wǎng)更是現(xiàn)行電力格局的最大受益者。在這種模式下,電網(wǎng)可以決定購買誰的電,或者對誰"拉閘限電",扼住了發(fā)電企業(yè)和用電企業(yè)的咽喉。
更重要的是,電網(wǎng)作為一個"超級買家"和"超級賣家",輸電、配電、售電,全部包攬,割斷了電力價格的市場形成機制,變成了電力審批機構的"變種"。
實際上,"五號文"的"后三步"主要便是針對電網(wǎng)。
所謂"主輔分開",即"廠網(wǎng)分開"后,將電網(wǎng)公司的"輔業(yè)",包括電力修造、送變電施工和勘探設計等資產(chǎn)進行剝離,讓電網(wǎng)專注輸配電"主業(yè)"。"主業(yè)"和"輔業(yè)"的不同在于前者是自然壟斷,公用事業(yè)的色彩濃,而"輔業(yè)"則屬競爭性行業(yè),可以企業(yè)化運作。
剝離作用在于,電網(wǎng)變成純粹的公用事業(yè),更適用于嚴格管制,以保證國家電力輸送系統(tǒng)的安全性;同時,"純粹"的輸配電業(yè)務將使得電網(wǎng)的"過網(wǎng)費"核算更便捷和透明,從而為后面兩步的電力改革打好基礎。"輸配分開"同樣是在削減電網(wǎng)的業(yè)務。通俗些說,"輸電網(wǎng)"是電網(wǎng)的"主網(wǎng)",其通過超高壓和高壓輸電線將發(fā)電廠與變電所連接。而"配電網(wǎng)"則聯(lián)通了"輸電網(wǎng)"末端的變電站和終端用戶,是中、低壓的"支網(wǎng)"。"輸配分開"就是把輸電網(wǎng)同配電網(wǎng)的資產(chǎn)分離,形成獨立的輸電和配電公司,從而增加電力市場主體,達到促進競爭和提高效率的目的。
目前,"主輔分開"和"輸配分開"兩項改革都難言樂觀,甚至于停滯不前,電網(wǎng)"通吃"如舊。但換個角度看,電改受阻絕非電網(wǎng)一家造成。
以"競價上網(wǎng)"為例,其本質(zhì)其實是效率優(yōu)先,即哪家發(fā)電企業(yè)的技術好、效率高,電價有優(yōu)勢,那么就更容易上網(wǎng)銷售。但問題在于,五大發(fā)電企業(yè)都是副部級,兩家電網(wǎng)也是副部級,"等級"決定了按照市場規(guī)律辦事的難度。
"你買了它這么多電,我怎么辦?只能去找中央領導‘一碗水端平’。"林伯強說,時至今日,發(fā)電領域仍是"分配制",根本談不上"競價制"。
因此可以說,電網(wǎng)的"通吃"并非中國電力體制弊病的原因,而是弊病的結果,而市場主體的"行政化"和市場機制的破壞才是電改的最大阻力。目前,我國的上網(wǎng)電價和銷售電價都由發(fā)改委制定,管制的價格必然難以隨著供需關系變化而變化。換言之,價格不能反映供需變化,即破壞了市場最重要的"價格機制",那么這個市場必然是個失敗的市場。
用市場“改革”
一直以來,"電力市場"可以說是中國"副部級"市場主體最多的"市場"。這個局面直到2012年才改變,彼時4家保險公司晉級"副部級",金融業(yè)的"副部級"數(shù)量終于趕超電力行業(yè)。因此,有批評者直言,電力體制改革改了十多年,"電力市場"沒有建立,"電力山頭"倒是立了不少。
"分拆"一直是各個經(jīng)濟部門體制改革的流行路數(shù)。簡單講,當"位置"多了,推動力便會大于阻力;與此同時,市場主體的數(shù)量增加,畢竟也為競爭創(chuàng)造了"必要非充分"的條件。但關鍵在于,妥協(xié)式"分拆"完成之后,市場機制的構建往往會被"遺忘"。
沒有市場機制,市場只會有"偽競爭",而效率提高無從談起,各個市場主體的最大"進步"只能是資產(chǎn)規(guī)模的膨脹。
在發(fā)電部門,五大發(fā)電企業(yè)趕上了經(jīng)濟增長最快的十多年好時光,5家公司的資產(chǎn)規(guī)模全部進入"世界500強"行列。在電網(wǎng)部門,國家電網(wǎng)更成為全球最大的公用事業(yè)企業(yè),資產(chǎn)規(guī)模超過"三桶油",居央企"一哥"位置,而南方電網(wǎng)僅以南方五省(區(qū))的電網(wǎng)資產(chǎn),同樣足以位居"世界200強"的行列。
除央企外,"廠網(wǎng)分開"后,地方發(fā)電廠投資不斷,地方發(fā)電集團目前已達到近50個。事實上,很多地方電廠都屬"過剩產(chǎn)能",而"直購電"試點,一定程度上也是出于消化這種產(chǎn)能的目的。
"從長期來看,中國的電價一直是上漲的。"林伯強分析說,在中國普通人的日常生活支出中,電費占1%至2%,而通訊費占7%至8%??雌饋?,通訊營運商更應該成為眾矢之的,但實際情況是,通訊費盡管高,但一直呈現(xiàn)下降趨勢,而電費的變動方向則相反。
電費"不貴",但基數(shù)大,背后利益去哪里了?這不能不讓人深思。
成功的改革提高效率,而不成功的改革必然損失效率,電費上漲只是損失的截面之一。事實上,在管制向市場轉變的過程中,效率損失的背后往往是尋租。
而電力系統(tǒng)近年來的資產(chǎn)膨脹,不能不讓人憂慮。
電力改革,不可止于其一。12年前定下的改革任務,直到今天也不過時。單純的分拆式改革,其實屬于"避重就輕",它固然平衡了各方利益,但隨著拆分后的利益主體不斷"做大做強",利益糾葛將更加復雜,下一步的改革會更難。
但近期又讓人看到了改革繼續(xù)推進的可能。盡管國企的市場化無法解決所有問題,但當電力企業(yè)成為真正的市場主體,而不是不顧盈虧的"副部級"機構之后,企業(yè)自然會考慮提高效率的問題。
十多年前,主持電力改革的朱镕基曾說,7個常委中有4個學電的,搞不好電力改革豈不讓人笑話?時至今日,此話仍然振聾發(fā)聵。