日本電改的借鑒作用何在？

最近，日本受困于核電停擺之后的電力供應(yīng)挑戰(zhàn)與電價高昂的問題，開始制定電力改革計劃。根據(jù)日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省的官方文件，日本電力行業(yè)改革計劃將由三個步驟組成。第一階段計劃在2015年前創(chuàng)建一個全國輸電商協(xié)調(diào)組織，第二階段將放開電力銷售業(yè)務(wù)，第三階段確保輸配電部門的無條件公平開放，輸配分開，并放開銷售電價，實現(xiàn)電力部門整體市場化。這一計劃已經(jīng)得到政府最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，計劃在2020年前實施完成。

發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的電力體制能提供何種借鑒？

電力改革的討論者經(jīng)常拿發(fā)達(dá)國家舉例，通過其不同的“模式”證明電改的模式并不唯一。必須指出的是，發(fā)達(dá)國家目前的狀態(tài)，也并不是完美的，其存在的問題各異，大小程度也不同，將其一律定義為“模式”忽略了這一差別，而直接機(jī)械地比較其形態(tài)也很難有特別的含義。日本電力改革發(fā)端的原因也在于認(rèn)識到自身電力體制的弊端與低效，而法國電力（EDF）大統(tǒng)一封閉的局面也日益受到歐盟電力統(tǒng)一市場建設(shè)的挑戰(zhàn)。電力改革的“模式”，從來就是一致的，那就是“促進(jìn)競爭、開放電網(wǎng)、靈活用電、提高效率”。因為只有這樣，電力的運行效率才能不斷得到提高，從而長期使電力用戶可以長期享受便宜的電力。發(fā)達(dá)國家可以提供的借鑒，需要具體國家具體分析，考慮其歷史的慣性、路徑依賴，以及現(xiàn)在的狀態(tài)與理想狀態(tài)的差距。

這一點，是我們在討論日本電力改革之前必須明確的前提。

電力改革首先是效率改革

——日本電力改革也是如此

基于過去改革進(jìn)程的緩慢，現(xiàn)在人們一提起改革，無不以“利益集團(tuán)”開篇，說明改革的困難。這一下子就越到了“改革可行性”的問題上。但是，在此問題之前，“改革的必要性”卻鮮有提及了。事實上，改革往往是因為必要才開始推進(jìn)的，而且如果必要性非常之大，就必須創(chuàng)造條件使其可行。就電力改革而言，其仍然是“做大蛋糕”的目標(biāo)，也就是效率改革。具體地講，包括最重要的電力供應(yīng)成本下降，電價水平降低。

但是，必須注意的是，這里的電價水平的降低，是與“不實施改革”的假想情況的比較，而不是跟歷史電價比較。因為電價的決定因素太多，改革只是其中一個因素，不固定其他因素的比較只能是個邏輯錯誤。比如，德國電價上漲的基本原因在于可再生能源附加的大幅增加，這與其是政府管制還是市場自由化無關(guān)。但可惜的是，現(xiàn)實中不固定前提條件而去機(jī)械比較結(jié)果的言論太多，以至于“改革就是漲價”，將其他因素導(dǎo)致的電價上漲歸因于“市場化改革”的聲音很盛，誤導(dǎo)了民眾。

日本的電力改革的基本目標(biāo)也是效率提升。在其官方?jīng)Q定中明確地提出，要通過改革，將電價降到最低。而實現(xiàn)這一下降的基本工具，在于促進(jìn)競爭、根據(jù)發(fā)電成本進(jìn)行調(diào)度優(yōu)先排序，以及優(yōu)化投資。

那么，我國的電力體制改革，包括最重要的競價上網(wǎng)、輸配引入競爭、開放市場，能否降低電價呢？答案是肯定的，這可以從投入產(chǎn)出比較得出。以美國為例，目前其總體不含稅電價水平，是我國的大概70%-80%（我國的工商業(yè)用電占總用電的85%，美國的居民用電占一半以上，各自代表了電價的主體部分），但是從投入看，我國的火電機(jī)組的投資成本僅相當(dāng)于美國的70%，其他的基礎(chǔ)投入，比如勞動力、水資源等成本也低。歐洲的不含稅終端電價目前與我國相當(dāng)，上網(wǎng)電價由于可再生能源基于邊際成本報價的市場體系設(shè)計，更是越來越低。這是在其投入要素成本全面高于我國的情況下實現(xiàn)的。

此外，在輸配電端，盡管缺乏足夠透明的財務(wù)數(shù)據(jù)，但是一個直接的觀察是：電網(wǎng)造價上升非?？捎^，進(jìn)入了規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的階段，電網(wǎng)大一統(tǒng)的格局的組織成本已經(jīng)非常高昂。而拆分電網(wǎng)將有助于降低組織成本（當(dāng)然，會有交易成本的略微上升），發(fā)揮自然壟斷規(guī)模效益，也利于電價的下降。

困難群體的電力普遍性服務(wù)如何解決

——直補最有針對性

日本的整體貧富差距較小。就最困難居民群體的用電問題，其采用的方式以健全的社會保障體系直補為主。階梯電價的設(shè)計使得低收入者可以享受較低的電價。但是面臨福島核事故后不斷上漲的價格，如何進(jìn)一步減輕低收入群體的負(fù)擔(dān)仍是一個正在研究的問題。英國2008年曾經(jīng)實施的“socialtariff”直接給這些用戶打折，但是其設(shè)計與補貼效果飽受爭議。

市場化反對者的一大理由是困難群體目前享受著企業(yè)的補貼。如果企業(yè)市場化了，這部分群體就無法得到普遍性服務(wù)。而事實上，這部分補貼基本是政府“左手倒右手”，比如農(nóng)網(wǎng)建設(shè)基金是財政每年的專門支出項目，會納入財政預(yù)算列支。即使存在企業(yè)“一鍋燴”情況下的隱性補貼支出，通過市場招標(biāo)確定補貼程度，變?yōu)轱@性與直接補貼，可以極大地提高補貼的效率，改善補貼的針對性。

市場交易成本與企業(yè)組織成本——

日本與我國處于兩個極端上

日本國土面積狹小，大概只有中國云南省的面積，卻具有多達(dá)十家的發(fā)輸配一體化的電力公司。過于破碎的電力系統(tǒng)與市場交易成本，以及缺乏互聯(lián)互通能力是提高電力系統(tǒng)運行效率的障礙。通過OCCTO的引入，用較小的組織成本去代替市場交易成本，實現(xiàn)更大范圍的調(diào)度與運行，應(yīng)該不失為效率改進(jìn)的方向。

與日本截然不同的是，我國幅員遼闊，各地區(qū)差異巨大，而電力體系至今基本維持著大一統(tǒng)的格局，處于另外一個極端上。即使拆分為區(qū)域電網(wǎng)，其容量與地理范圍仍然比日本全境大得多。不考慮電力系統(tǒng)初始條件，進(jìn)行中日即將開始改革的機(jī)械比較，甚至以日本建立電網(wǎng)協(xié)作組織質(zhì)疑中國拆分電網(wǎng)的必要性是缺乏說服力的。

反對電網(wǎng)拆分的一大理由是“容易形成企業(yè)間壁壘”，影響資源優(yōu)化配置。這有些似是而非。資源優(yōu)化配置的動力來自于地區(qū)間的成本特性差異，這與企業(yè)是否大統(tǒng)一沒有關(guān)系。上世紀(jì)的最后幾年，中國整體經(jīng)濟(jì)形勢低迷，能源與電力消費甚至出現(xiàn)負(fù)增長，這種情況下，二灘水電站與三峽水電的電力消化成了大問題，便宜到幾分錢都不能保證其發(fā)電能力不閑置，大一統(tǒng)并不能充分保證資源優(yōu)化配置。目前，國網(wǎng)與南網(wǎng)間的電力交換的存在，也說明大一統(tǒng)對保證資源優(yōu)化配置并不必要，關(guān)鍵是交易或者貿(mào)易的動力是否存在。

電網(wǎng)需要互聯(lián)，提供彼此交易的物理基礎(chǔ)，但是電網(wǎng)企業(yè)并不意味著需要鐵板一塊，基于“企業(yè)指令與內(nèi)部決策”的“資源優(yōu)化配置”相比基于“規(guī)則”與“市場動力”的資源優(yōu)化配置，并不具有優(yōu)越性，在穩(wěn)定性、透明性與靈活性上，反而更差。我國目前區(qū)域電網(wǎng)之間的聯(lián)絡(luò)線已經(jīng)不少，已經(jīng)足夠建立“統(tǒng)一市場”（這一點與日本有本質(zhì)區(qū)別，在那里，不同地區(qū)的電網(wǎng)頻率都存在不同），由于電力傳輸高損耗的特點，大規(guī)模長距離的電力輸送在大部分情況下缺乏競爭力。

如何保持電力改革的獨立性

——日本與我國面臨共同的挑戰(zhàn)

改革觸及到電力企業(yè)的反彈是必然出現(xiàn)的。日本的改革也是這樣。傳統(tǒng)上，日本十大電力公司具有巨大的政策影響力，從1951年建立垂直一體化公司開始就反對電力行業(yè)的市場化改革。此次，電力行業(yè)聯(lián)合會組織——FEPC也一直以“穩(wěn)定供電”為由游說推遲改革的進(jìn)度，強烈地反對關(guān)停核電。為了保持電力改革的獨立性，日本政府成立了電力改革專家委員會，全部來自于大學(xué)與咨詢研究機(jī)構(gòu)，政府牽頭改革，從程序與操作層面有效地保證了相關(guān)政策與改革建議的中立性。

我國同樣面臨這樣的問題。目前存在的“棄風(fēng)限電”就是一個明顯的例子。就解決棄風(fēng)問題而言，長距離輸送的確是解決方案之一，但無疑成本很高。在目前的電價體系之下，東部地區(qū)的電廠的利潤水平明顯好于中西部地區(qū)，這說明其電價水平脫離成本的程度要更大，基于成本的“標(biāo)桿電價”扭曲程度更高，其代價由所有的消費者承擔(dān)。這可能造成遠(yuǎn)距離輸送風(fēng)電到東部仍有“盈余”的錯覺。進(jìn)一步說，遠(yuǎn)距離輸送風(fēng)電整體上不具有成本效益優(yōu)勢，并不意味著其中的某些個體不能獲益。風(fēng)電業(yè)主目前受制于“棄風(fēng)”問題與電力體制，無法實現(xiàn)風(fēng)電的就近消納，替代本地的火電機(jī)組（1到10月，全國火電平均發(fā)電小時數(shù)還超過4000小時，在總體裝機(jī)增長約等于負(fù)荷增長的情況下，負(fù)荷率相對去年還有所上升），會退而求其次轉(zhuǎn)向其他解決方案。而電力傳輸企業(yè)輸電建設(shè)可以擴(kuò)大市場，享受“一線路一價格”，有充分的動力去參與。

因此，風(fēng)電業(yè)主與電網(wǎng)部門，有可能聯(lián)合游說，建議通過長距離輸送波動性的可再生能源來解決“棄風(fēng)”問題。遠(yuǎn)距離輸送作為重大能源工程，其如果建成并最終投入使用，必然成為需要保證高負(fù)荷率的“政治工程”，將極大的消耗東部省份的調(diào)峰備用資源，使得東部地區(qū)的“廉價可得”的可再生能源發(fā)展失去足夠電網(wǎng)資源的支撐。這一風(fēng)電的發(fā)展形態(tài)如果形成，意味著高昂的能源供應(yīng)成本，以及系統(tǒng)形態(tài)的進(jìn)一步鎖定。這對于中國電力系統(tǒng)未來的發(fā)展與改革，以及能源的可靠、安全、靈活供應(yīng)都不是好消息。這是一個需要引起注意的重大問題。

目前，我國的能源改革內(nèi)容包括重要的項目審批制度改革。政府作為公眾利益的代表，其審批需要并且只需要體現(xiàn)在項目的私人凈收益（收益-成本）不等于社會凈收益的地方，以規(guī)避私人收益建立在公眾損失上的可能。這是社會公眾福利最大化的一般性原則。就火電項目而言，這種收益不匹配主要體現(xiàn)在環(huán)境影響上，因此其他方面的審批需要取消。而現(xiàn)在討論的“風(fēng)電長距離運輸”，關(guān)系到我國電網(wǎng)系統(tǒng)的主干網(wǎng)結(jié)構(gòu)與設(shè)計，其形態(tài)對全社會（比如風(fēng)電接入與模式、電力系統(tǒng)靈活性、用電安全等）具有重大影響，是政府需要著力加強審批的地方。要通過充分、廣泛、透明地引入公眾與研究機(jī)構(gòu)的參與，確保規(guī)避長期不可持續(xù)模式的發(fā)展。