信息產(chǎn)業(yè)部綜合調(diào)研室張毅：建立普遍服務(wù)機(jī)制越快越好

記者：近年來(lái)，電信普遍服務(wù)的問(wèn)題受到社會(huì)各方面的普遍關(guān)
注。那么，究竟什么是電信普遍服務(wù)？這一政策最早是如何形成的？


信息產(chǎn)業(yè)部辦公廳綜合調(diào)研室張毅：普遍服務(wù)這個(gè)概念最早是由
美國(guó)AT&T公司總裁西奧多·維勒（Theodore N.Vail）于1907年提出的。當(dāng)時(shí)，美國(guó)的電信業(yè)正
處在貝爾公司電話發(fā)明專利權(quán)到期后的早期自由競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期，6000多家電話公司進(jìn)行著激烈的市場(chǎng)
競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)雖然促使電話用戶迅速增長(zhǎng)，但也帶來(lái)很多問(wèn)題，如惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)、服務(wù)質(zhì)量難以保
證、不同公司網(wǎng)絡(luò)之間互不聯(lián)通等等，這招致政府和社會(huì)公眾的強(qiáng)烈不滿。針對(duì)這種狀況，維勒提
出了“一個(gè)系統(tǒng)，一個(gè)政策，普遍服務(wù)”的口號(hào)，這也是電信“普遍服務(wù)”概念的首次提出。


在當(dāng)時(shí)，維勒所謂的普遍服務(wù)，其內(nèi)涵還主要是指實(shí)現(xiàn)電話網(wǎng)之
間的互聯(lián)互通，讓不同網(wǎng)絡(luò)的電話用戶都能夠相互通信。然而其后不久，隨著AT&T事實(shí)上壟斷地
位的重新確立以及美國(guó)電信業(yè)管制壟斷局面的正式形成，普遍服務(wù)的概念逐漸演變?yōu)殡娫捁緫?yīng)承
擔(dān)為廣大消費(fèi)者提供廣泛的基礎(chǔ)電信服務(wù)的義務(wù)和責(zé)任，并得到社會(huì)各界廣泛的認(rèn)可。1913年，
美國(guó)政府要求AT&T在美國(guó)承擔(dān)普及電話服務(wù)的義務(wù)。１９３４年美國(guó)通信法首次對(duì)普遍服務(wù)作出
了明確界定，即“使盡可能多的美國(guó)人民以合理的價(jià)格、充足的設(shè)施，享受到快速、有效、遍布全
國(guó)乃至全世界的有線與無(wú)線通信服務(wù)”。普遍服務(wù)從此正式成為美國(guó)政府電信政策的一部分，并逐
漸為世界其他國(guó)家所仿效。 記者：請(qǐng)問(wèn)美國(guó)電信普遍服務(wù)政策的主要內(nèi)容是什么呢？


張毅：1934年的美國(guó)通信法并未對(duì)普遍服務(wù)的內(nèi)容作出規(guī)定，
后來(lái)經(jīng)AT&T與政府電信管制機(jī)構(gòu)——美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）磋商，其內(nèi)容被具體化為：對(duì)任
何人在任何時(shí)間、任何地點(diǎn)都必須提供服務(wù)；在所有地區(qū)提供相同的價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量；與家庭或個(gè)
人經(jīng)濟(jì)能力相適應(yīng)的資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。AT&T也把“每家安裝一部電話”作為自己的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。為保證普
遍服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，美國(guó)政府允許AT&T采取業(yè)務(wù)之間、地區(qū)之間和用戶之間交叉補(bǔ)貼的手段，即
長(zhǎng)話補(bǔ)貼市話、國(guó)際電話補(bǔ)貼國(guó)內(nèi)電話、低成本地區(qū)補(bǔ)貼高成本地區(qū)、辦公用戶補(bǔ)貼居民用戶以及
其他用戶補(bǔ)貼低收入用戶等等。普遍服務(wù)政策在美國(guó)的實(shí)施，促進(jìn)了電話普及率的提高和服務(wù)質(zhì)量
的改善，對(duì)世界其他國(guó)家起到了重要的示范作用。美國(guó)電信業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)、交叉補(bǔ)貼、普遍服務(wù)的發(fā)
展模式逐漸為世界各國(guó)所采納，對(duì)于全球，特別是發(fā)達(dá)國(guó)家基本電信服務(wù)的普及起到了重要作用。
到20世紀(jì)80年代中期，經(jīng)合組織（OECD）國(guó)家的電話百人普及率已超過(guò)45％，家庭電話普及率達(dá)
到90％左右。 記者：既然普遍服務(wù)對(duì)于全球電信業(yè)的發(fā)展具有如此重要的作用，那么為什么這一
問(wèn)題只是近些年來(lái)才逐漸為大家所關(guān)注？


張毅：從普遍服務(wù)概念的形成和演變過(guò)程可見(jiàn)，作為一項(xiàng)促進(jìn)公
民基本通信權(quán)利實(shí)現(xiàn)的公共政策，電信普遍服務(wù)實(shí)際上已經(jīng)有將近一個(gè)世紀(jì)的歷史。也就是說(shuō)，各
國(guó)的郵電部門(mén)實(shí)際上一直以來(lái)都在承擔(dān)普遍服務(wù)的義務(wù)，只不過(guò)它是以政府電信發(fā)展規(guī)劃和“暗
中”交叉補(bǔ)貼的形式實(shí)現(xiàn)的，不為人們所注意罷了。然而到上個(gè)世紀(jì)七、八十年代，隨著信息通信
技術(shù)取得突破性進(jìn)展，電信業(yè)的進(jìn)入門(mén)檻大大降低，破除壟斷、放松管制逐漸成為世界性的潮流。
新的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者在加入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之初，總是會(huì)采取“撇奶油”式的競(jìng)爭(zhēng)策略，選擇利潤(rùn)率較高
的業(yè)務(wù)如長(zhǎng)途電話作為參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的切入點(diǎn)，從而使高利潤(rùn)業(yè)務(wù)的利潤(rùn)率迅速下降，建立在交叉
補(bǔ)貼基礎(chǔ)之上的普遍服務(wù)機(jī)制難以為繼。如何在電信市場(chǎng)逐步開(kāi)放的新形勢(shì)下，繼續(xù)保證政府電信
普遍服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，就成為社會(huì)公眾關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)。為解決這一問(wèn)題，各國(guó)普遍在進(jìn)行電信改
革、開(kāi)放電信市場(chǎng)的同時(shí)，也建立了新的電信普遍服務(wù)實(shí)施機(jī)制，如美國(guó)1984年進(jìn)行電信改革，
1983年就建立了普遍服務(wù)基金，其他發(fā)達(dá)國(guó)家也基本都是如此。


記者：目前電信普遍服務(wù)的內(nèi)涵到底是哪些？


張毅：雖然各國(guó)相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)電信普遍服務(wù)的定義文字表述
各異，如英國(guó)定義為“確保每個(gè)人對(duì)那些由多數(shù)人使用，且對(duì)整個(gè)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)是基本性的電信服
務(wù)，能夠在其合理需要的情況下以恰當(dāng)?shù)姆绞胶涂上硎艿膬r(jià)格獲得提供”；加拿大定義為“保證加
拿大所有地區(qū)的人民，無(wú)論城市還是農(nóng)村，都能夠享受可靠和可承受的高質(zhì)量電信服務(wù)”。但是，
總的來(lái)講，電信普遍服務(wù)的內(nèi)涵是相對(duì)穩(wěn)定的，不外乎1934年美國(guó)通信法所強(qiáng)調(diào)的三項(xiàng)基本原
則，即：可獲得性，無(wú)論何時(shí)何地都可以得到電信服務(wù)；非歧視性，所有用戶都應(yīng)該被同樣對(duì)待，
不因種族、居住地、性別、宗教信仰等等原因而在在價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量等方面受到歧視；可承受性，
電信服務(wù)的價(jià)格應(yīng)該定在大多數(shù)用戶經(jīng)濟(jì)上能夠負(fù)擔(dān)得起的水平。 記者：您剛才提到，電信普遍
服務(wù)是通過(guò)交叉補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)的嗎？


張毅：確切地講，應(yīng)該說(shuō)在壟斷經(jīng)營(yíng)時(shí)期，電信普遍服務(wù)是通過(guò)
業(yè)務(wù)之間、地區(qū)之間以及用戶之間的交叉補(bǔ)貼機(jī)制實(shí)現(xiàn)的。全球范圍內(nèi)電信業(yè)放松政府管制、打破
壟斷經(jīng)營(yíng)之后，交叉補(bǔ)貼機(jī)制已不可能繼續(xù)存在，因而需要建立新的運(yùn)作模式，對(duì)具體實(shí)施電信普
遍服務(wù)的企業(yè)進(jìn)行成本補(bǔ)償。前面我們已經(jīng)提到，在美國(guó)等許多發(fā)達(dá)國(guó)家，采取了設(shè)立普遍服務(wù)基
金的辦法。也就是說(shuō)，由應(yīng)該承擔(dān)普遍服務(wù)業(yè)務(wù)的電信企業(yè)繳納費(fèi)用，建立基金，然后由政府主管
機(jī)構(gòu)根據(jù)成本核算，對(duì)具體實(shí)施普遍服務(wù)項(xiàng)目的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償。 記者：那么一個(gè)完整的普遍服務(wù)
政策框架應(yīng)該包括哪些內(nèi)容呢？


張毅：從各國(guó)的實(shí)施情況來(lái)看，應(yīng)至少包括以下幾個(gè)方面：一是
服務(wù)對(duì)象和政策目標(biāo)，即政府需要解決哪些地區(qū)或人群的電信服務(wù)問(wèn)題、每一階段的目標(biāo)是什么；
二是普遍服務(wù)的業(yè)務(wù)范圍，即哪些電信業(yè)務(wù)應(yīng)實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)（過(guò)去主要是基本的電話服務(wù)，目前在
一些發(fā)達(dá)國(guó)家已逐漸擴(kuò)展到移動(dòng)電話、互聯(lián)網(wǎng)等業(yè)務(wù)）；三是籌資方式，即如何解決實(shí)施普遍服務(wù)[!--empirenews.page--]
所需要的資金投入（多數(shù)國(guó)家采用的設(shè)立政府基金的方式）；四是普遍服務(wù)義務(wù)的承擔(dān)，即電信運(yùn)
營(yíng)企業(yè)以何種方式履行普遍服務(wù)義務(wù)（各國(guó)一般都規(guī)定所有的電信企業(yè)都應(yīng)承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)，但
會(huì)對(duì)部分運(yùn)營(yíng)收入較小的企業(yè)給予豁免，具體實(shí)施普遍服務(wù)項(xiàng)目的企業(yè)一般通過(guò)指定或招標(biāo)方式加
以確定，其他企業(yè)則以向普遍服務(wù)基金繳納費(fèi)用的方式履行自己的義務(wù)）；五是成本補(bǔ)償?shù)姆秶?br />即具體實(shí)施普遍服務(wù)項(xiàng)目的企業(yè)，它的哪些成本應(yīng)該得到補(bǔ)償；六是補(bǔ)償數(shù)額的確定，即實(shí)施普遍
服務(wù)的企業(yè)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合理成本和補(bǔ)償數(shù)額的核定；七是管理模式，即政府通過(guò)何種管理機(jī)制
來(lái)實(shí)施普遍服務(wù)政策。


記者：普遍服務(wù)作為一項(xiàng)公共政策，它是國(guó)家的責(zé)任，還是電信
企業(yè)的責(zé)任？如果是國(guó)家的責(zé)任，那么國(guó)家應(yīng)該如何來(lái)實(shí)施？


張毅：隨著全球電信市場(chǎng)的逐步開(kāi)放，普遍服務(wù)已成為各國(guó)電信
管制當(dāng)局的主要任務(wù)之一。作為一項(xiàng)公共政策，電信普遍服務(wù)的實(shí)施和管制都屬于政府職能，同時(shí)
也是所有電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)的共同義務(wù)。因而，政府管制部門(mén)的責(zé)任，就是要研究建立各方面都能夠接
受的、科學(xué)合理的電信普遍服務(wù)成本補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，確保普遍服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；電信
運(yùn)營(yíng)企業(yè)的責(zé)任，就是要積極履行自己的義務(wù)，向普遍服務(wù)基金繳納費(fèi)用，具體實(shí)施普遍服務(wù)項(xiàng)目
的企業(yè)應(yīng)保質(zhì)保量地完成相關(guān)建設(shè)任務(wù)。


記者：目前我國(guó)已經(jīng)有八家電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)，《電信條例》第四十
四條規(guī)定：“電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)的電信普遍義務(wù)”來(lái)看，這八家電信
運(yùn)營(yíng)企業(yè)都應(yīng)該承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)，但目前真正承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)的只有中國(guó)電信一家，這是否存
在不公平競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象？如果中國(guó)電信不實(shí)施普遍服務(wù)義務(wù)，是否會(huì)被追究法律責(zé)任？我們是否應(yīng)該建
立一種中性的普遍服務(wù)機(jī)制？


張毅：從國(guó)外的情況來(lái)看，一般都規(guī)定，所有電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)都有
“承擔(dān)”普遍服務(wù)的義務(wù)，但是同時(shí)，普遍服務(wù)的實(shí)現(xiàn)或者說(shuō)具體實(shí)施，則由具有一定能力的電信
運(yùn)營(yíng)企業(yè)（主體運(yùn)營(yíng)企業(yè)）來(lái)完成。也就是說(shuō)，從法律上來(lái)講，各企業(yè)都有“承擔(dān)”電信普遍服務(wù)
的義務(wù)，但由于各企業(yè)實(shí)力的差異，具體“實(shí)施”普遍服務(wù)項(xiàng)目的企業(yè)只能是少數(shù)幾家或一家，一
些規(guī)模太小、業(yè)務(wù)收入太少的運(yùn)營(yíng)企業(yè)的普遍服務(wù)義務(wù)還可能被豁免。我國(guó)《電信條例》中關(guān)于電
信普遍服務(wù)的規(guī)定，實(shí)際上也借鑒了國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)。雖然目前我國(guó)電信普遍服務(wù)的相關(guān)政策尚未出
臺(tái)，承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)的電信企業(yè)范圍究竟如何劃定還是未知數(shù)，但至少現(xiàn)有的八大運(yùn)營(yíng)企業(yè)都應(yīng)
該“承擔(dān)”普遍服務(wù)義務(wù)，當(dāng)然如上所述，這并不意味著這八家企業(yè)都要去具體“實(shí)施”普遍服務(wù)
項(xiàng)目。


與其他國(guó)家一樣，我國(guó)的通信業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的也是政企合一、
壟斷經(jīng)營(yíng)的體制。改革開(kāi)放以來(lái)，在國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的大力扶持下，我國(guó)電信業(yè)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，
電話用戶已由1979年的214萬(wàn)戶提高到目前的2.8億戶，電話普及率也由改革開(kāi)放初期的不足0.4％
提高到現(xiàn)在的24．4％。上個(gè)世紀(jì)的最后20年，在我國(guó)專注于電信發(fā)展的同時(shí)，國(guó)外特別是西方發(fā)
達(dá)國(guó)家則在積極探索進(jìn)行電信改革，從打破壟斷、放松管制，到建立新的普遍服務(wù)成本補(bǔ)償機(jī)制，
新的電信管理體制和市場(chǎng)格局逐漸成形。1998年開(kāi)始，我國(guó)也在電信領(lǐng)域展開(kāi)了政企分開(kāi)、郵電
分營(yíng)、電信重組等一系列重大改革，力度之大、涉及面之廣，是我國(guó)通信發(fā)展史上前所未有的。然
而，隨著改革的逐步深入，特別是電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)多元化競(jìng)爭(zhēng)格局的形成，普遍服務(wù)的問(wèn)題越來(lái)越突
出，最主要的就是：由于原有的交叉補(bǔ)貼機(jī)制已不復(fù)存在，而市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，作為主體電信企
業(yè)、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)并具體實(shí)施普遍服務(wù)項(xiàng)目的中國(guó)電信，實(shí)際上對(duì)于普遍服務(wù)已是力不從
心。但是，在目前普遍服務(wù)成本補(bǔ)償機(jī)制還沒(méi)有建立起來(lái)、相關(guān)政策尚不明朗的情況下，一方面，
我們沒(méi)有理由因?yàn)橹袊?guó)電信實(shí)施了應(yīng)屬于普遍服務(wù)范圍的某些建設(shè)和運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目就說(shuō)其他企業(yè)是不正
當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)；另一方面，即使中國(guó)電信放松在貧困地區(qū)的建設(shè)步伐，我們也難以追究其法律責(zé)任。


記者：當(dāng)前我國(guó)電信普遍服務(wù)面臨的形勢(shì)怎樣？


張毅：雖然近十多年來(lái)，我國(guó)電信業(yè)迅猛發(fā)展，通信整體水平有
了很大的提高，但是地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展很不平衡。到2000年底，我國(guó)西部地區(qū)電話普及率
僅11.7％，低于全國(guó)平均水平9個(gè)百分點(diǎn)，低于東部地區(qū)24個(gè)百分點(diǎn)；西部地區(qū)通電話行政村的比
例只有53％，低于全國(guó)27個(gè)百分點(diǎn)；通電話行政村比例只有80％，全國(guó)仍有20多萬(wàn)個(gè)行政村、約
1.5億人口未通電話。因此，總體上來(lái)講，我國(guó)電信普遍服務(wù)面臨的形勢(shì)應(yīng)該說(shuō)仍然比較嚴(yán)峻。為
促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，盡快建立電信普遍服務(wù)成本補(bǔ)償機(jī)制，已成為當(dāng)前我國(guó)電信改革
的當(dāng)務(wù)之急。


記者：WTO已經(jīng)臨近，國(guó)外電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)即將進(jìn)入我國(guó)。在這種
背景下，我國(guó)普遍服務(wù)機(jī)制應(yīng)該如何建立？是在進(jìn)入WTO以前建立還是在進(jìn)入WTO之后建立？建立
普遍服務(wù)機(jī)制對(duì)日后我國(guó)電信業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響，是有利還是無(wú)利？


張毅：應(yīng)該說(shuō)越早建立越好。盡快建立電信普遍服務(wù)成本補(bǔ)償機(jī)
制，是我國(guó)電信改革的內(nèi)在要求。在我國(guó)即將加入WTO的大背景下，完成這項(xiàng)工作顯得更為緊迫。
至于如何建立，具體細(xì)節(jié)還需要政府相關(guān)部門(mén)及企業(yè)之間的充分協(xié)調(diào)。我國(guó)的《電信法》正在抓緊
制訂當(dāng)中，電信普遍服務(wù)必然將會(huì)在占據(jù)重要的地位。外資將來(lái)進(jìn)入我國(guó)電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)之后，將按
照國(guó)民待遇原則，與國(guó)內(nèi)企業(yè)一視同仁，當(dāng)然也要承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)?？傮w來(lái)講，普遍服務(wù)相關(guān)政
策機(jī)制的建立，對(duì)將來(lái)我國(guó)電信業(yè)的發(fā)展無(wú)疑是有利的，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展也必將產(chǎn)
生深遠(yuǎn)的影響。


記者：建立普遍服務(wù)機(jī)制對(duì)于保障廣大人民群眾的通信消費(fèi)是積
極的，也是非常有必要的。那么，我國(guó)建立普遍服務(wù)成本補(bǔ)償機(jī)制意義何在？[!--empirenews.page--]


張毅：首先，通信權(quán)在現(xiàn)代社會(huì)已被視為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，
電信普遍服務(wù)政策的實(shí)施，有助于公民通信權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；其次，實(shí)施普遍服務(wù)，將有力地促進(jìn)我國(guó)
地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展；最后，建立普遍服務(wù)成本補(bǔ)償機(jī)制，有利于促進(jìn)我國(guó)
電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)公平合理的競(jìng)爭(zhēng)格局的形成。


記者：請(qǐng)問(wèn)，目前信息產(chǎn)業(yè)部對(duì)建立電信普遍服務(wù)成本補(bǔ)償機(jī)制
有沒(méi)有時(shí)間表，近期有何打算？


張毅：信息產(chǎn)業(yè)部對(duì)我國(guó)電信普遍服務(wù)政策的制定非常重視，國(guó)
家有關(guān)部門(mén)也都給予積極支持。電信普遍服務(wù)政策涉及面廣，工作難度大，一些技術(shù)細(xì)節(jié)相當(dāng)復(fù)
雜。目前，信息產(chǎn)業(yè)部正在抓緊進(jìn)行相關(guān)調(diào)研、協(xié)調(diào)工作，爭(zhēng)取盡早出臺(tái)。

（摘自《通信信息報(bào)》2001.08.22）