２００３年電信監(jiān)管的五大重點

林敏

從不對稱管制向?qū)ΨQ管制過渡


記者：目前，中國電信業(yè)競爭格局已經(jīng)基本成型，電信業(yè)
的市場狀況已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化。那么，面臨新的市場環(huán)境，我國的不對稱管制是否會在明年有
所松動？


杜振華：由于電信業(yè)本身的規(guī)模經(jīng)濟性使電信企業(yè)無
論是網(wǎng)絡(luò)規(guī)模還是用戶規(guī)模，都必須達到一定規(guī)模方可跨越盈虧臨界點實現(xiàn)盈利，而又由于電信本
身固有的一定程度的自然壟斷性與公共性特征，各國政府為將競爭導(dǎo)入電信業(yè)，盡快形成競爭的格
局，幾乎毫無例外地采用了非對稱管制，以期形成競爭力量的均衡。對新電信企業(yè)實行更靈活的資
費政策，強制原主導(dǎo)電信運營商對新電信企業(yè)實行互聯(lián)互通。這種表面有失公允的不對稱管制，主
要為消除電信市場上存在的原主導(dǎo)電信運營商與新進入者之間存在的各種不對稱性，如在用戶、網(wǎng)
絡(luò)、技術(shù)成熟度、人力資本、信息、營銷渠道、服務(wù)支撐系統(tǒng)、品牌以及與政府之間的關(guān)系等方面
存在的不對稱性，從而實現(xiàn)真正意義上的公平競爭。當參與競爭的電信企業(yè)基本勢均力敵時，不對
稱管制也就喪失其存在的必要性了。我國電信市場到今年６月底，電信業(yè)務(wù)收入的市場占有率，中
國電信為３２．６％，中國網(wǎng)通為１６．８％，中國移動為３８．３％，中國聯(lián)通為１１．２％，
中國衛(wèi)星為０．０３％，鐵通公司為１．１％。以往某個企業(yè)一家獨大的局面已不復(fù)存在，任何一
家電信運營企業(yè)占有市場份額超過５０％的時代消失了。此時，政府必須及時調(diào)整管制重點，從不
對稱管制向?qū)ΨQ性管制過渡，逐步放松管制，管制的重點從管制企業(yè)轉(zhuǎn)向管制市場。管制重點若不
能及時調(diào)整，新進入者通過直接選擇最具利潤潛力的市場，利用政策傾斜，實行“撇奶油”策略，
就有可能使基本處于實力均衡的市場陷入新的不平衡，即出現(xiàn)不對稱管制方式的“陷阱”。



建立促進互聯(lián)互通的激勵機制


記者：互聯(lián)互通問題一直是電信業(yè)關(guān)注焦點之一，那
么，明年電信監(jiān)管在互聯(lián)互通方面將如何加強？


杜振華：互聯(lián)互通，亦稱網(wǎng)間接續(xù)?；ヂ?lián)是指電信網(wǎng)
之間的物理聯(lián)接；互通是指電信業(yè)務(wù)互通。根據(jù)國際電信聯(lián)盟（ＩＴＵ）的定義，互聯(lián)互通就是電
信業(yè)務(wù)經(jīng)營者把他們的設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)、業(yè)務(wù)連接起來，使用戶能夠呼叫其他電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的用戶，
使用其他電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的業(yè)務(wù)。互聯(lián)互通是開展電信市場競爭的前提條件，也是減少重復(fù)建設(shè)，
提高電信業(yè)務(wù)量，增加網(wǎng)絡(luò)價值的有效手段。發(fā)明計算機以太網(wǎng)的Ｍｅｔｃａｌｆｅ認為：電信網(wǎng)
的網(wǎng)絡(luò)價值與其呼叫的用戶數(shù)量的平方呈正比。這被認為是影響信息產(chǎn)業(yè)的邁特卡夫定律。依此定
律，互聯(lián)互通以平方的速度增大了網(wǎng)絡(luò)的價值。據(jù)有關(guān)專家計算，２０００年底中國電信業(yè)通過互
聯(lián)互通，聯(lián)網(wǎng)后的網(wǎng)絡(luò)價值是原單個中國電信網(wǎng)絡(luò)價值的２．５３倍，中國移動的１１．９倍，中
國聯(lián)通的１４９倍。作為一個以技術(shù)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)，電信服務(wù)具有全程全網(wǎng)、聯(lián)合作業(yè)的
特點。這就要求各運營商之間彼此配合、互聯(lián)互通，建立公平、有序的市場競爭秩序。各大運營商
之間既有競爭、更有合作，才能獲得可持續(xù)發(fā)展，最終實現(xiàn)多方共贏。


目前電信企業(yè)競爭中出現(xiàn)的聯(lián)而不通，刀劍相加，
殃及無辜消費者的“兄弟相殘”現(xiàn)象，關(guān)鍵在于互聯(lián)費用的不合理。互聯(lián)互通的費用合理與否，是
建立市場公平競爭的前提條件?；ヂ?lián)費用太高，會直接引發(fā)新進入者的重復(fù)建設(shè)和惡性競爭的浪
潮；互聯(lián)費用太低，會導(dǎo)致原有電信運營商的嚴重抵觸。因此，電信管制的重點必須按照公正合理
的原則，保證雙方的經(jīng)濟利益，處理好互聯(lián)互通的相關(guān)費用問題，建立有效的促進互聯(lián)互通的激勵
機制。



建立能夠鼓勵競爭的普遍服務(wù)機制


記者：在全國范圍內(nèi)解決“通信數(shù)字鴻溝”的癥結(jié)就是要
處理好電信普遍服務(wù)問題。普遍服務(wù)機制將如何建立？


杜振華：建立能夠鼓勵競爭的普遍服務(wù)機制。建立電
信普遍服務(wù)補償機制已經(jīng)寫進《電信條例》，“電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者必須按照國家有關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)的
電信普遍服務(wù)義務(wù)”。受經(jīng)濟發(fā)展水平、地域和人口等因素的影響，電信業(yè)在中國東部和城市地區(qū)
投資效益比較好，而在西部和農(nóng)村地區(qū)的投資效益比較差。過去，我國的電信普遍服務(wù)基本由重組
前的中國電信提供。通過東西部之間、城鄉(xiāng)之間交叉補貼的“暗補”或“沉默補助”的形式來支援
西部和農(nóng)村的電信業(yè)。


重組后的中國電信業(yè)主體運營商演變?yōu)槌醪礁偁幨袌?br />格局，政府為促進公平有序的競爭，就必須保證每一位參與競爭的運營公司能夠得到同等機遇，而
不是由中國電信一家來獨立承擔普遍服務(wù)的義務(wù)；同時，入世后，外資電信公司進入國內(nèi)，經(jīng)濟人
的本性使它們必然采用“撇奶油”的方式在具有利潤潛力的區(qū)域向用戶提供服務(wù)，在高收益的東部
和城市地區(qū)集中投資。這將影響到落后地區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的投資力度，也影響中國電信的整體發(fā)展。此
外，競爭使許多電信業(yè)務(wù)的資費不斷下降，逐步趨于成本，交叉補貼的經(jīng)費來源不復(fù)存在。


因此，在全國范圍內(nèi)解決“通信數(shù)字鴻溝”的癥結(jié)就
是要處理好電信普遍服務(wù)問題。將以往的內(nèi)部補貼，改為明確補貼接受者和負擔者的外部補貼制
度。所有的電信運營商都應(yīng)負有普遍服務(wù)的義務(wù)，或者具體承擔普遍服務(wù)任務(wù)，或者提供普遍服務(wù)
基金。普遍服務(wù)基金的建立可以避免偏遠和虧損區(qū)域的業(yè)務(wù)無人問津的情況，使普遍服務(wù)的義務(wù)得
到經(jīng)濟有效、切實可行的實施。同時結(jié)合“三網(wǎng)合一”的發(fā)展趨勢，保障中西部和農(nóng)村地區(qū)電信網(wǎng)
絡(luò)的協(xié)調(diào)發(fā)展。



建立價格幅度的激勵機制


記者：電信資費多年來一直是電信企業(yè)和電信用戶之間矛
盾的焦點，也是目前各電信企業(yè)惡性競爭的中心，是政府實施電信管制的難點。價格體系是否會完
全市場化？


杜振華：電信資費多年來一直是電信企業(yè)和電信用戶[!--empirenews.page--]
之間矛盾的焦點，也是目前各電信企業(yè)惡性競爭的中心，更是政府實施電信管制的難點。目前在寡
頭壟斷的電信市場上，由于各寡頭之間實力還不平衡，因而要在近期內(nèi)實現(xiàn)價格自律，達成卡特爾
協(xié)議是不可能的。這種情況下，任何一個寡頭企業(yè)都會意識到其他企業(yè)不降價而自己降價時可以得
到巨大的市場份額及由此帶來的相應(yīng)利益；其他企業(yè)降價而自己不降價時將蒙受損失市場份額的風
險及由此帶來的相應(yīng)巨額損失。因此，最終的結(jié)果是寡頭各方都會選擇降價策略，而且這一過程不
斷被重復(fù)，從而演繹出一場又一場的價格大戰(zhàn)，形成價格的“雪崩”。中國移動與中國聯(lián)通的價格
大戰(zhàn)充分證明了這一點。當然，中國移動與中國聯(lián)通的價格大戰(zhàn)一方面是在號碼不可攜帶、用戶轉(zhuǎn)
網(wǎng)必須承受較大的損失情況下的競爭，因而其爭奪的對象還主要是新用戶，雙方在降價的爭奪中，
都實現(xiàn)了用戶的增長。另一方面，隨著技術(shù)的進步，成本不斷下降，電信經(jīng)營者的價格下降空間會
增加，由此出現(xiàn)價格下調(diào)屬于一種正?，F(xiàn)象。但為了打敗競爭對手而壓低價格“傾銷”，則屬于不
正當?shù)氖侄巍?br />

電信市場競爭機制的引進，給企業(yè)提供了機會均等的
舞臺。對于一般的企業(yè)，特別是私有化的企業(yè)，價格的確定必須考慮成本因素，沒有人會以低于成
本的價格出售商品，除非它能從其他業(yè)務(wù)的收入中獲得補償。而目前發(fā)生在我國電信領(lǐng)域里的價格
惡性競爭，企業(yè)之所以不顧血本地進行“傾銷”，關(guān)鍵是競爭發(fā)生在國有企業(yè)之間，拼的都是國有
資產(chǎn)。這樣，在許多國家行之有效的價格上限管制，在我國卻有可能造成國有資產(chǎn)的流失。因此，
在競爭初期，對政府定價的電信業(yè)務(wù)只能實行價格幅度管制。


價格幅度管制就是針對中國電信企業(yè)的產(chǎn)權(quán)特色，設(shè)
立價格管制的浮動幅度，使目前仍然實行政府定價的電信資費在最高限價與最低限價之間浮動。這
也是將“高強度的激勵機制”與強有力的防止國有資產(chǎn)流失機制緊密結(jié)合起來的較好辦法。當然，
最高限價與最低限價的確定是以行業(yè)平均成本與社會平均利潤為依據(jù)的，問題的難點在于政府缺乏
足夠的信息來確定行業(yè)的平均成本，因而只能以原有的壟斷企業(yè)既有的成本為基礎(chǔ)進行定價，而這
種成本往往是不真實的，一般要遠遠高于競爭市場上甚至寡頭壟斷市場上企業(yè)的成本，有可能使一
部分消費者剩余轉(zhuǎn)化為經(jīng)營者的利潤。因此，價格幅度管制只能是一個過渡性的價格管制方法。要
想從根本上解決這一問題，還要靠引入更大范圍的競爭，從而最終取消電信價格下限管制或價格管
制。但要取消某些電信業(yè)務(wù)的價格下限管制，實行單一的價格上限管制，必須以建立產(chǎn)權(quán)清晰、責
權(quán)明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度為前提。



出臺《電信法》乃大勢所趨


記者：為規(guī)范政府監(jiān)管部門與電信企業(yè)的行為，同時也是
為企業(yè)創(chuàng)造一個公平、有序的競爭環(huán)境，在ＷＴＯ的規(guī)則下保護國內(nèi)企業(yè)與消費者的利益，《電信
法》是否會盡早出臺？


杜振華：盡管《電信法》無望在明年３月出臺，但
是，出臺《電信法》已是大勢所趨。為規(guī)范政府監(jiān)管部門與電信企業(yè)的行為，同時也是為企業(yè)創(chuàng)造
一個公平、有序的競爭環(huán)境，在ＷＴＯ的規(guī)則下保護國內(nèi)企業(yè)與消費者的利益，出臺《電信法》已
是大勢所趨。市場經(jīng)濟是法制的經(jīng)濟，通過法律來調(diào)整電信監(jiān)管部門與相關(guān)主管部門的關(guān)系、電信
監(jiān)管部門與電信企業(yè)之間的關(guān)系、電信企業(yè)與電信企業(yè)之間的關(guān)系、電信企業(yè)與電信用戶之間的關(guān)
系；同時電信立法要為電信網(wǎng)、有線電視網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)的三網(wǎng)合一創(chuàng)造有利的法律支撐。從而促進我
國電信業(yè)持續(xù)快速健康地發(fā)展，使廣大消費者從國民經(jīng)濟的信息化中得到最大的福利。


我國電信市場正處在由完全壟斷向有限競爭的市場結(jié)
構(gòu)發(fā)展階段，電信市場生機勃勃。根據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部公布的數(shù)據(jù)，到今年１０月底，中國電話用戶總
數(shù)已達到４．０４８９億戶。我國已經(jīng)成為世界第一大移動通信市場、第一大固定電話市場、第一
大電信市場。因此，保護適度競爭、促進行業(yè)發(fā)展是我國電信監(jiān)管部門的重要職責，當然，這一職
責的履行應(yīng)建立在法律框架內(nèi)，以消除或減輕行政管制的不確定性對企業(yè)運行的沖擊和影響，最后
實現(xiàn)電信行業(yè)的完全競爭。


由以上分析可以推斷：非對稱管制將開始向?qū)ΨQ管制
過渡；互聯(lián)互通將會兼顧企業(yè)各方的利益，從而為實現(xiàn)真正公平有效的市場競爭創(chuàng)造良好的條件；
普遍服務(wù)制度將以法律形式確定下來，并通過普遍服務(wù)基金制度予以具體實施；價格管制將更有利
于促進效率提高和杜絕企業(yè)的“傾銷”；出臺《電信法》已是大勢所趨?？傊偃鐩]有其他不確
定因素的影響，明年的電信監(jiān)管將是向市場化邁出的重要一步。



摘自《通信信息報》