政監(jiān)分離呼喚電信管制機(jī)構(gòu)獨(dú)立

中國(guó)通信企業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)郝為民日前在亞洲電信
產(chǎn)業(yè)交流論壇上表示，我國(guó)電信市場(chǎng)的改革過程中，必須解決業(yè)內(nèi)權(quán)責(zé)不均、不合理及病態(tài)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)
有發(fā)生等問題，同時(shí)間能覆蓋各種電信服務(wù)的獨(dú)立電信管制機(jī)構(gòu)也有待組建。


獨(dú)立的電信管制機(jī)構(gòu)主要依據(jù)電信法設(shè)立，主要任務(wù)是執(zhí)
行法律，并擬訂法律草案和在法律授權(quán)范圍內(nèi)制訂實(shí)施辦法。目前，世界上大多數(shù)國(guó)家都已建立了
獨(dú)立電信管制機(jī)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2001年，全球獨(dú)立的電信管制機(jī)構(gòu)已達(dá)到112個(gè)，比較落后的
如伊朗、以色列、老撾、阿曼、烏克蘭、柬埔寨等國(guó)家也準(zhǔn)備在近期組建獨(dú)立電信管制機(jī)構(gòu)。我國(guó)
加入WTO已接近一年，電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)的重組工作已基本完成，國(guó)內(nèi)電信市場(chǎng)新的競(jìng)爭(zhēng)格局基本形
成，這些深刻變化需要對(duì)市場(chǎng)管制者本身產(chǎn)生根本性變革，組建獨(dú)立的電信管制機(jī)構(gòu)正是形勢(shì)所
需。


從一定角度上講，我國(guó)的信息產(chǎn)業(yè)部已經(jīng)是獨(dú)立的電信管
制機(jī)構(gòu)，因?yàn)殡娦艞l例已經(jīng)明確規(guī)定信息產(chǎn)業(yè)部是我國(guó)的電信監(jiān)管部門。盡管信息產(chǎn)業(yè)部從形式上
獨(dú)立于運(yùn)營(yíng)企業(yè)，但不獨(dú)立于政府，其經(jīng)費(fèi)來自于國(guó)家財(cái)政預(yù)算，而獨(dú)立的財(cái)政來源是電信監(jiān)管機(jī)
構(gòu)，公正、獨(dú)立地行使職責(zé)不可或缺的保證。所以說信息產(chǎn)業(yè)部尚屬于國(guó)務(wù)院下屬的信息產(chǎn)業(yè)主管
部門。


另外，當(dāng)前對(duì)電信運(yùn)營(yíng)業(yè)的管制權(quán)力還沒有完全集中于信
息產(chǎn)業(yè)部，而是其中部分職能散落于國(guó)家計(jì)委、國(guó)家廣電總局等部門，其對(duì)電信資費(fèi)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等
領(lǐng)域也不能實(shí)行有效的獨(dú)立管制。如眾多的投資主體還不能順利進(jìn)入到電信產(chǎn)業(yè)，對(duì)廣電傳輸網(wǎng)并
不能行使有效的管制職能，廣電和電信的難以相互進(jìn)入，不利于三網(wǎng)融合的實(shí)現(xiàn)。省市通信管理局
實(shí)行信息產(chǎn)業(yè)部與其所在省區(qū)市人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制，獨(dú)立行使職能的環(huán)境較差，易受地方政
府影響。隨著電信市場(chǎng)主體的不斷增多，各業(yè)務(wù)領(lǐng)域(不包含本地)的競(jìng)爭(zhēng)日益增大，互聯(lián)互通、不
正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等問題也越來越突出。


按照國(guó)際慣例，有效的電信管制機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于運(yùn)營(yíng)者，
并免受政治變化的壓力，通過制定政策和實(shí)施決定全權(quán)管制電信市場(chǎng)。管制者應(yīng)當(dāng)有權(quán)威具有管轄
權(quán)，有效而明晰地實(shí)行管制或履行職能。并且管制機(jī)構(gòu)擁有來自可靠、可預(yù)測(cè)的收益源的足夠資
助，即管制經(jīng)費(fèi)有足夠的保障。即不僅獨(dú)立于電信運(yùn)營(yíng)商，而且獨(dú)立于政府相關(guān)部委，這樣意味著
電信管制者能不受干預(yù)地實(shí)施有效管制。否則，政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場(chǎng)監(jiān)管職能混為一體，一旦二
者之間有利益沖突，常常會(huì)導(dǎo)致管制無(wú)效。


在我國(guó)國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革，為設(shè)立獨(dú)立電信管制機(jī)構(gòu)提供
了政府基礎(chǔ)，電信產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度的不斷提高，也為設(shè)立獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)創(chuàng)造了
市場(chǎng)條件。作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的先導(dǎo)和支柱產(chǎn)業(yè)，設(shè)立直屬于國(guó)務(wù)院的電信管制機(jī)構(gòu)是完全合乎國(guó)家大
法規(guī)定。直屬于國(guó)務(wù)院的證券監(jiān)督委員會(huì)就是設(shè)立獨(dú)立電信管制機(jī)構(gòu)的樣板。


在1998年政府改革之際，就有人主張仿效美國(guó)聯(lián)邦通信管
理委員會(huì)成立我國(guó)類似FCC的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)。美國(guó)FCC成立于1934年“羅斯福新政”時(shí)期，獨(dú)立于
行政、立法、司法權(quán)之外。這是一種典型的“委員制”組織架構(gòu)，也稱為“合議制”，是指它的決
策階層由權(quán)限平等的委員組成，通常以多數(shù)表決的方式進(jìn)行決策，其決策結(jié)果與負(fù)責(zé)任的行政機(jī)關(guān)
同等，但委員卻不一定要有公務(wù)人員的資格。FCC共有5名委員，由總統(tǒng)提名并經(jīng)由參議院同意，
然后總統(tǒng)指定其中一人為FCC主席，任期長(zhǎng)達(dá)5年，同一政黨不可超過3人(美國(guó)主要政黨只有民
主、共和兩黨)，委員不得有財(cái)務(wù)上的利益在任何相關(guān)聯(lián)的公司里面。它有近2000名員工，半數(shù)以
上屬于專業(yè)人士。FCC經(jīng)費(fèi)從電信企業(yè)收取的頻率占用費(fèi)和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可費(fèi)中支出，但需先上繳財(cái)
政，再根據(jù)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算撥付使用，FCC從制度上保證了電信監(jiān)管的獨(dú)立性和法制化。


目前，有關(guān)部門正在積極起草《電信法》，《電信法》將
對(duì)獨(dú)立電信管制機(jī)構(gòu)的法律地位、機(jī)構(gòu)組成、主席和副主席的任職資格以及離職等做出規(guī)定，組成
覆蓋現(xiàn)有的信息產(chǎn)業(yè)部和廣電總局對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管職能的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，而
不適合納入任何現(xiàn)行部委之下。這是因?yàn)榘凑誛TO《基本電信協(xié)議附加管理規(guī)則》中“成立獨(dú)立主
管機(jī)關(guān)”的要求，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)原則上應(yīng)該不受上級(jí)行政機(jī)關(guān)的指揮監(jiān)督，才能在一些專門性、技
術(shù)性的事務(wù)上，充分發(fā)揮專業(yè)判斷，不受不當(dāng)壓力的干預(yù)，進(jìn)行更恰當(dāng)、更有效的監(jiān)督與管理，達(dá)
到更公開、民主與公平的資源分配。


按照專家設(shè)想，我國(guó)的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)為一個(gè)全國(guó)性機(jī)構(gòu)，
可以根據(jù)全國(guó)行政區(qū)劃，設(shè)東北、華北、西北、華中、中南、西南、東南、華南8個(gè)分委員會(huì)，并
在沒有分委員會(huì)的省會(huì)城市設(shè)立辦公室。將實(shí)行集體負(fù)責(zé)制，設(shè)主席1人，副主席4人，任期均為5
年。主席和副主席由國(guó)務(wù)院總理提名，并經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)決定。所建立的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)與證監(jiān)
會(huì)的法律地位類似，具有相當(dāng)充分的經(jīng)費(fèi)預(yù)算、人員聘用自主權(quán)。電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源，可從
電信運(yùn)營(yíng)商每年的收入中提取一定的比例，向電信企業(yè)的經(jīng)營(yíng)許可證收費(fèi)與頻率和號(hào)碼占用收費(fèi)等
三方面籌措所需經(jīng)費(fèi)，這些經(jīng)費(fèi)來源的可靠，能保證電信監(jiān)管的獨(dú)立的正常運(yùn)作。


如果說政企合一與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之間的矛盾是實(shí)現(xiàn)政企分開最
重要的原因的話，那么政監(jiān)不分對(duì)于政府管制有效性的制約則是政監(jiān)分離的主要原因。因?yàn)槌闪⑿?br />的獨(dú)立的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)，涉及到公共權(quán)力的重新配置和現(xiàn)有利益格局的調(diào)整，這種再分配必然導(dǎo)致
部委之間權(quán)利和利益的沖突，可以說這也是《電信法》遲遲難以出臺(tái)的一個(gè)重要原因。所以說，在
我國(guó)成立獨(dú)立的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖然時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，但管制體制改革不可能一蹴而就，只能循循漸
進(jìn)，需要時(shí)間來讓人們形成共識(shí)。



摘自　計(jì)算機(jī)世界網(wǎng)