國資委成立 電信運(yùn)營管理將受到重大影響

目前，電信市場的惡性價(jià)格戰(zhàn)造成國有資產(chǎn)流失，國家稅
收大幅減少，嚴(yán)重?fù)p害國家利益。而前不久，國家組建了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會?簡稱國資委?，
國資委是國務(wù)院的特設(shè)機(jī)構(gòu)，那么國資委的成立對電信業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展將產(chǎn)生何種影響？為此，本
報(bào)記者采訪了信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院續(xù)俊旗和北京郵電大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、IT經(jīng)濟(jì)研究中心主
任曾劍秋。


記者：您認(rèn)為國資委的成立對今后的電信運(yùn)營體制和電信
管理體制會產(chǎn)生哪些影響？


續(xù)俊旗：國資委的設(shè)立，將對今后的電信運(yùn)營體制和電信
管理體制產(chǎn)生重要影響。


在電信運(yùn)營體制方面。國資委正式設(shè)立后，將由其行使對
國有大型電信企業(yè)中的國有資產(chǎn)增值保值管理工作，而通信行業(yè)主管部門和國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門
將從這一事務(wù)中解脫出來。國資委的設(shè)立標(biāo)志著新的國有資產(chǎn)管理體制的形成。隨著國有資產(chǎn)所有
權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，在電信領(lǐng)域中政企進(jìn)一步分開，為電信企業(yè)獨(dú)立進(jìn)行市場運(yùn)作提供了重要的保
障。今后我國將實(shí)行誰投資，誰決策，誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則。隨著電信市場的進(jìn)一步對內(nèi)對外開放，
企業(yè)進(jìn)入何種電信業(yè)務(wù)領(lǐng)域、投入多少等經(jīng)營問題，均由企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。除重大項(xiàng)目
外，政府主管部門一般不再對項(xiàng)目進(jìn)行審批，而改為登記備案制。確需政府審批的項(xiàng)目，也將盡可
能簡化審批程序，主要是看項(xiàng)目在投資方向和宏觀布局上是否合理，是否符合國家有關(guān)政策和法
規(guī)。國資委的設(shè)立為企業(yè)的運(yùn)營創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。


國資委的設(shè)立對今后的電信管理體制也會產(chǎn)生重要影響。
在電信管理體制方面，現(xiàn)有的通信行業(yè)主管部門除了履行對電信市場的監(jiān)管外，還要負(fù)責(zé)制訂和實(shí)
施電信產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)政策，同時負(fù)有指導(dǎo)國有企業(yè)重組和組建企業(yè)集團(tuán)的職責(zé)。雖然監(jiān)督國有電
信企業(yè)保值增值任務(wù)由其它部委分別承擔(dān)，但通信主管部門實(shí)際上也在一定程度上實(shí)施這種管理職
責(zé)。因?yàn)榧热煌ㄐ胖鞴懿块T負(fù)有指導(dǎo)電信企業(yè)重組和組建企業(yè)集團(tuán)的責(zé)任，同時又與電信企業(yè)是管
理者與被管理者的關(guān)系，客觀上對電信企業(yè)的資產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生影響。我國國有資產(chǎn)管理體制的不完
善，以及通信管理體制的分工不清，已經(jīng)成為我國政府對國有電信企業(yè)資產(chǎn)保值增值管理上的制度
“硬傷”。國資委的設(shè)立將有利于改善對國有電信企業(yè)資產(chǎn)的管理，也會改進(jìn)國有企業(yè)的運(yùn)行機(jī)
制。


國資委的成立有利于政府職能的轉(zhuǎn)換，促進(jìn)電信監(jiān)管體制
改革的進(jìn)一步深化。作為電信監(jiān)管者，通信主管部門的基本職責(zé)是通過制訂電信管制政策和措施，
對電信市場實(shí)施監(jiān)督，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策一般由國家經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控部門制訂并負(fù)責(zé)貫徹實(shí)施。在發(fā)達(dá)
國家和一些發(fā)展中國家中，電信監(jiān)管職能與政策制定職能是分開的，而在許多發(fā)展中國家，電信監(jiān)
管職能與政策制定職能往往由電信監(jiān)管者集中行使。這是因?yàn)?，在發(fā)展中國家，電信產(chǎn)業(yè)政策與電
信監(jiān)管的很多問題是相互聯(lián)系的。在下一階段的電信管理體制改革中，決策者將會考慮到電信產(chǎn)業(yè)
政策和監(jiān)管政策分離的問題。


產(chǎn)業(yè)政策和監(jiān)管政策分離有利于對電信市場進(jìn)行有效管
制。首先，這是政府職能轉(zhuǎn)換的需要。如果監(jiān)管者管理的領(lǐng)域過于寬泛，一般會造成管制不足和滯
后，從而會導(dǎo)致市場監(jiān)管效率和效力的低下。其次，按照市場中性原則，需要有中性的管理機(jī)構(gòu)來
實(shí)施公平、公開、公正的監(jiān)管。而如果政府是大股東，很難對民營、外資和國有資本一視同仁。第
三，如果電信管制者還要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，就會發(fā)生利益沖突。比如電信部門如負(fù)有促進(jìn)信息化發(fā)展
或者制造業(yè)的發(fā)展，它可能會保護(hù)現(xiàn)有的電信運(yùn)營商免于競爭以便使用現(xiàn)有運(yùn)營商的收入來取得其
他政策目標(biāo)。國資委的設(shè)立會促進(jìn)我國電信產(chǎn)業(yè)政策和監(jiān)管政策的逐步分離，這對于實(shí)現(xiàn)政府對電
信產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏觀調(diào)控和電信市場的有效監(jiān)管是不無裨益的。


總之，國資委設(shè)立后，將會推動我國電信運(yùn)營體制和電信
監(jiān)管體制改革的進(jìn)一步進(jìn)行，理順電信企業(yè)與政府（包括電信監(jiān)管部門、國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和國家
宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)）之間的關(guān)系，使國有資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離，賦予國有大型電信企業(yè)經(jīng)營自主
權(quán)，強(qiáng)化和完善國有大型電信企業(yè)的內(nèi)部約束機(jī)制，最終使企業(yè)充滿活力，為我國電信產(chǎn)業(yè)的持
續(xù)、快速地發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。


曾劍秋：國資委的成立的意義不僅僅是表明政府將關(guān)注國
有資產(chǎn)的保值增值問題，而且表明國有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)成為全社會廣泛關(guān)注的問題。中國的經(jīng)濟(jì)改革，包
括目前中國的電信企業(yè)改革，應(yīng)當(dāng)以保證國家、企業(yè)以及消費(fèi)者個人三者的利益為目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)這
一目標(biāo)的前提是保證國有資產(chǎn)的保值增值，而不是讓國有資產(chǎn)以各種各樣的形式流失，這是國資委
成立的基本功能或者說現(xiàn)實(shí)意義。對于電信產(chǎn)業(yè)來說，我認(rèn)為目前有一種很危險(xiǎn)的趨勢就是強(qiáng)調(diào)要
重視消費(fèi)者的利益，而忽視了國家和企業(yè)的利益必須兼顧、企業(yè)的利益是國家利益的基礎(chǔ)。例如，
個別“兩會”代表在并未深入研究電信資費(fèi)的情況下，提出了一些降低電信資費(fèi)的建議或者提案，
考慮的僅僅是電信用戶或者消費(fèi)者的利益，忽視了國家和企業(yè)的利益。


記者：目前國內(nèi)電信市場的競爭比較不規(guī)范，如電信企業(yè)
打價(jià)格戰(zhàn)導(dǎo)致了國有資產(chǎn)的流失，國資委是否會起到防止國有資產(chǎn)流失的作用？


續(xù)俊旗：我國目前電信市場的不規(guī)范競爭行為比較嚴(yán)重，
其中突出的一個方面就是電信企業(yè)的“價(jià)格戰(zhàn)”行為。電信價(jià)格戰(zhàn)就是電信企業(yè)為了取得市場的優(yōu)
勢地位，進(jìn)行的低價(jià)傾銷行為。這種違規(guī)行為擾亂了電信市場競爭秩序，造成了國有資產(chǎn)大量流
失，不符合電信業(yè)競合發(fā)展需要。電信企業(yè)打價(jià)格戰(zhàn)的本來目的是為了以低價(jià)爭奪客戶，但卻造成
了國有資產(chǎn)的流失，而企業(yè)內(nèi)部缺少相應(yīng)的約束機(jī)制。電信企業(yè)價(jià)格戰(zhàn)與現(xiàn)有的國有資產(chǎn)管理體制
問題不無關(guān)系。


現(xiàn)有的國有資產(chǎn)管理體制，是由幾個部門分別行使國家所
有權(quán)。由于責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一，客觀上造成部門有權(quán)無責(zé)，為企業(yè)內(nèi)部人控制留下了缺口，最終是[!--empirenews.page--]
所有者缺位。具體到電信企業(yè)來說，當(dāng)前幾大電信運(yùn)營商，都是國有股份占主導(dǎo)地位甚至是國有獨(dú)
資公司，具有相當(dāng)大的國有資產(chǎn)保值增值任務(wù)。而國資委的設(shè)立，將會把事權(quán)、人權(quán)和財(cái)權(quán)集中到
一個部門，實(shí)現(xiàn)管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合，國家所有權(quán)行使機(jī)構(gòu)可以對國家投資和擁有股份的企
業(yè)集中統(tǒng)一、排他性地行使所有權(quán)。這樣可以明確產(chǎn)權(quán)責(zé)任主體，建立可追溯產(chǎn)權(quán)責(zé)任的體制和機(jī)
制，使所有者到位。


國有資產(chǎn)管理的體制設(shè)計(jì)，說到底，是國有產(chǎn)權(quán)委托代理
的有效性問題。一個機(jī)構(gòu)管理幅度過寬，就鞭長莫及；若管理機(jī)構(gòu)層次過多，會降低管理有效性。
從委托代理有效性出發(fā)，由中央國資委對關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的大型國有電信企業(yè)履行出
資人職責(zé)比較切合實(shí)際。但是，能否控制好電信企業(yè)的國有資產(chǎn)，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是國資委正式掛牌成立
后委托代理具體模式的設(shè)計(jì)。建立激勵和約束機(jī)制，是在國有電信企業(yè)推行代理制的核心環(huán)節(jié)。此
外，還涉及到與相關(guān)部門如國家發(fā)展和規(guī)劃部門、電信監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)等（2002年財(cái)政部和信息
產(chǎn)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《電信企業(yè)會計(jì)核算辦法》，就是協(xié)調(diào)表現(xiàn)之一）。協(xié)調(diào)難度的高低以及協(xié)調(diào)成本
的大小，在一定程度上會影響到對國有資產(chǎn)保值增值的管理工作。


國資委要管理好大型國有電信企業(yè)國有資產(chǎn)管理工作，主
要還是要建立激勵與約束機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)管力度。激勵和約束的對象包括國資委派出的董事、監(jiān)事及
受聘用的高層管理人員。國資委對國有電信企業(yè)行使出資人職能，主要是負(fù)責(zé)向企業(yè)委派董事作為
所有權(quán)的代表，但不應(yīng)具體干涉企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營。具體的生產(chǎn)經(jīng)營層人員如總經(jīng)理的任命等，由董
事會來決定。這樣，國資委通過自己委派的董事，既行使了對電信企業(yè)國有資產(chǎn)的所有者職能，同
時又不干預(yù)企業(yè)的具體經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)電信企業(yè)國有資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。通過形成股東的股
權(quán)、董事會法人產(chǎn)權(quán)、經(jīng)理層的經(jīng)營權(quán)三者之間既相互分離又相互聯(lián)系，既相互統(tǒng)一又相互制衡的
機(jī)制，實(shí)現(xiàn)三者之間權(quán)責(zé)利的有機(jī)統(tǒng)一。此外，還可通過高薪的方式建立利益激勵機(jī)制，通過建立
國有資產(chǎn)保值增值指標(biāo)體系考核經(jīng)營績效。通過改革人事制度，建立擇優(yōu)聘用機(jī)制，培育職業(yè)經(jīng)理
人，形成經(jīng)理人市場；并通過企業(yè)并購、破產(chǎn)，建立優(yōu)勝劣汰的競爭機(jī)制，形成外部市場壓力和動
力。


曾劍秋：電信價(jià)格戰(zhàn)以及網(wǎng)絡(luò)的重復(fù)建設(shè)等之所以在中國
產(chǎn)生并且有愈演愈烈之勢是因?yàn)檎O(jiān)管不到位，因此我個人認(rèn)為國資委的成立有利于加強(qiáng)政府的
監(jiān)管和控制好國有資產(chǎn)的作用，例如遏制由于電信價(jià)格戰(zhàn)導(dǎo)致的國有資產(chǎn)的流失。但是國資委的成
立是針對整個國家，包括所有產(chǎn)業(yè)的國有資產(chǎn)的保值增值，因此國資委的監(jiān)管和控制措施將包括制
定相關(guān)的法律，頒布監(jiān)管條例和對國有資產(chǎn)的直接監(jiān)管。對于電信產(chǎn)業(yè)，我個人認(rèn)為也需要按照國
有資產(chǎn)保值增值的要求制定相應(yīng)的措施。有人認(rèn)為我國的電信監(jiān)管不到位是因?yàn)殡娦疟O(jiān)管的人員太
少，尤其是僅僅比較美國FCC的監(jiān)管人員數(shù)和中國MII的監(jiān)管人員數(shù)。我個人認(rèn)為增加電信監(jiān)管人
員數(shù)并不能保證中國電信產(chǎn)業(yè)的國有資產(chǎn)保值增值和遏制由于電信價(jià)格戰(zhàn)導(dǎo)致的國有資產(chǎn)的流失，
頒布電信法和嚴(yán)格、清晰的監(jiān)管條例并且制定有效的執(zhí)行程序是當(dāng)務(wù)之急。此外，我國在改革開放
初期由于國有資產(chǎn)的流失比較嚴(yán)重，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)的基礎(chǔ)上提出了“技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)合理
性”的論證問題，對于防止國有資產(chǎn)流失，例如識別假合資企業(yè)，起到了好的作用。中國電信市場
已經(jīng)開始逐步開放，防止國有資產(chǎn)流失的問題值得高度關(guān)注。


記者：國資委成立對企業(yè)的運(yùn)作將產(chǎn)生怎樣的影響？


續(xù)俊旗：設(shè)立國資委是解決國有資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離
問題。如前所述，現(xiàn)有的國有資產(chǎn)管理體制，是由多個部門分別行使國家所有權(quán)。一方面多部門造
成低效率，大大限制了企業(yè)的活力；另一方面，部門有權(quán)無責(zé)，又造成了企業(yè)內(nèi)部人控制現(xiàn)象。國
資委的設(shè)立，對國有電信企業(yè)而言，改變了上邊“五龍治水”，下邊無所適從的局面——國有電信
企業(yè)的市場行為，由電信監(jiān)管部門來監(jiān)管管理；而企業(yè)國有資產(chǎn)增值保值任務(wù)，將由國資委來監(jiān)督
履行。這種管理方式有利于增強(qiáng)國有電信企業(yè)的活力。


國有資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，是新體制下國有資產(chǎn)管理
機(jī)構(gòu)與企業(yè)關(guān)系的核心問題。實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，最重要的體現(xiàn)就是政府國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)
對國家投資和擁有股份的企業(yè)不再有“行政隸屬關(guān)系”，而是“履行出資人職責(zé)”。對國有資產(chǎn)管
理機(jī)構(gòu)而言，就是只能依照《公司法》以股東的方式行使權(quán)利，不能既是“老板”，又當(dāng)“婆
婆”。即便是大股東，也沒有超越《公司法》干預(yù)企業(yè)的權(quán)利。對于國有獨(dú)資電信公司，國有資產(chǎn)
管理機(jī)構(gòu)也應(yīng)通過法定程序體現(xiàn)國家所有者意志，而不應(yīng)隨意干預(yù)。


但是，僅僅設(shè)立國資委并不能從根本上解決國有電信企業(yè)
的價(jià)格戰(zhàn)等行為，它與電信企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度息息相關(guān)。由于大型電信企業(yè)普遍存在著國有股一股獨(dú)
大、股權(quán)結(jié)構(gòu)比較單一的現(xiàn)象。電信企業(yè)在做決策時，無法如股權(quán)分散的企業(yè)通過各方力量的博弈
取得利益的均衡，從而使企業(yè)的決策行為相對理性。因此，惟有實(shí)行公司制改造，使股份多元化，
真正完善法人治理結(jié)構(gòu)，健全股東會和董事會，使所有者到位。在所有者不直接參與生產(chǎn)經(jīng)營活動
的情況下保障投資者的權(quán)益，如此才能從根本上解決國有電信企業(yè)不規(guī)范價(jià)格競爭等非理性行為，
促進(jìn)電信企業(yè)健康發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)電信企業(yè)國有資產(chǎn)增值保值的目的。


曾劍秋：國資委的成立對于企業(yè)的影響概括起來有以下幾
個方面：首先，國資委的成立是以服務(wù)于國有企業(yè)為目標(biāo)的，是為了保證國有企業(yè)的國有資產(chǎn)保值
增值。但是對于個別企業(yè)，尤其是個別國有企業(yè)負(fù)責(zé)人，可能是多了一把尚方寶劍懸掛在自己的頭
上，因?yàn)閲衅髽I(yè)或者國有資產(chǎn)一直是其揮霍、浪費(fèi)以及占為己有的源泉。其次，國資委成立后會
制定比較完善的國有資產(chǎn)保值增值的措施或者實(shí)施細(xì)則，我認(rèn)為這對于國有企業(yè)來說是一次難得的[!--empirenews.page--]
機(jī)會。國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)利用這次機(jī)會，結(jié)合本企業(yè)的實(shí)際情況制定自身的國有企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值
措施或者策略，因?yàn)閲衅髽I(yè)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)依靠自身而不是依靠國家。但是，對于上面提到的個別國
有企業(yè)及其負(fù)責(zé)人來說，可能考慮的是“上有政策，下有對策”，這樣的企業(yè)肯定要垮掉。最后，
我認(rèn)為國資委成立后不會或者說不應(yīng)當(dāng)對企業(yè)的運(yùn)作產(chǎn)生什么影響，企業(yè)是獨(dú)立的法人，國資委成
立后將會推進(jìn)企業(yè)獨(dú)立法人的運(yùn)作，國有企業(yè)以及國有企業(yè)負(fù)責(zé)人需要自律，需要依靠自身的科學(xué)
管理實(shí)現(xiàn)對于國有資產(chǎn)保值增值的承諾。



----《通信信息報(bào)》