中國電信業(yè)：通則不痛 痛則不通？

自1997年到2002年這5年間，中國的電信業(yè)發(fā)生了巨大的變
化，郵(政)電(信)分離、尋呼剝離、移動脫離、電信分拆等一系列深度改革，孕育出了今天的中
國電信、中國移動、中國網(wǎng)通、中國聯(lián)通四大電信基礎(chǔ)運(yùn)營商。這些頗具力度的舉措結(jié)束了電信業(yè)
多年來一統(tǒng)天下的壟斷格局，引入了公平競爭的機(jī)制。


但不可否認(rèn)的是，由于種種原因，特別是利益問題，中國
電信業(yè)正陷入各營運(yùn)商之間互聯(lián)互通難和競爭不充分的兩難境地。


痛則不通


朋友王先生眼下正為一件事發(fā)愁，他告訴筆者，他現(xiàn)在每
月既要交中國聯(lián)通CDMA的150元話費，又迫不得已把原來的中國移動老號碼恢復(fù)使用，繼續(xù)向中國
移動付話費，原因是CDMA的手機(jī)既打不出去也接不進(jìn)來。免費使用中國聯(lián)通手機(jī)的條件就是必須
每月要打夠150元的話費，打不夠也要交150元，“這‘雙向’付費找誰說理去，又有誰能告訴這
到底是怎么回事。”王先生一臉憤怒和無奈。


而《中華人民共和國電信條例》規(guī)定：電信網(wǎng)間互聯(lián)是指
為了建立電信網(wǎng)絡(luò)之間的有效通信聯(lián)接以使某一電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的用戶與另一電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的用
戶進(jìn)行通信或使用另一電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者提供的業(yè)務(wù)，而將所有提供電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營者的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)接起
來……《條例》的第十七條規(guī)定：“電信網(wǎng)之間應(yīng)當(dāng)按照技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理、公平公正、相互配
合的原則，實現(xiàn)互聯(lián)互通?！?br />

“主導(dǎo)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者不得拒絕其他電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者和
專用網(wǎng)運(yùn)營單位提出的互聯(lián)互通要求……”而且明確地要求：“網(wǎng)際互聯(lián)的通信質(zhì)量應(yīng)當(dāng)符合國家
有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。主導(dǎo)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者向其他電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者提供網(wǎng)間互聯(lián)，服務(wù)質(zhì)量不得低于本網(wǎng)內(nèi)
的同類業(yè)務(wù)及其子公司或者分支機(jī)構(gòu)提供的同類業(yè)務(wù)質(zhì)量。”


但1月26日，因河南聯(lián)通CDMA網(wǎng)與移動公司GSM網(wǎng)在全省范
圍內(nèi)通信不暢，上百名GSM網(wǎng)用戶圍攻了河南聯(lián)通營業(yè)大廳，該大廳工作人員說，自去年10月以
來，這樣的圍攻場面已出現(xiàn)多次了。


與此同時，河南移動卻打出了“永遠(yuǎn)在線”的王牌，且與
之配套的多種降價促銷措施更是讓消費者心動……


據(jù)河南聯(lián)通有關(guān)人士介紹，在全國范圍內(nèi)，河南聯(lián)通屬于
“聯(lián)而不通”的重災(zāi)區(qū)，同時，因互聯(lián)互通問題涉及范圍廣、影響大，已成為影響河南聯(lián)通業(yè)務(wù)發(fā)
展的瓶頸。


隨著CDMA業(yè)務(wù)市場營銷規(guī)模的逐步擴(kuò)大，自2002年6月以
來，在河南南陽、許昌、濮陽、駐馬店、開封、漯河等地，相繼出現(xiàn)CDMA網(wǎng)與移動GSM網(wǎng)間通信出
現(xiàn)嚴(yán)重不暢的現(xiàn)象，應(yīng)答占用比經(jīng)常在30%以下，最壞時不到10%。有關(guān)方面雖然進(jìn)行了多方協(xié)
調(diào)，但問題始終沒有解決，且情況越來越嚴(yán)重，影響范圍越來越廣，并逐步蔓延到了全省。


事實上，自2002年四川遂寧發(fā)生聯(lián)通的通信纜被砍事件
后，中國電信行業(yè)里一些資深人士就斷言，這件事會引發(fā)聯(lián)通在固定網(wǎng)業(yè)務(wù)上和電信之間互聯(lián)互通
問題的全面爆發(fā)。而互聯(lián)互通，是包括聯(lián)通、吉通、鐵通等在內(nèi)的新運(yùn)營商的“生命通道”。


而隨著中國聯(lián)通193的開通，中國電信意識到，長話這個奶
酪的缺口已經(jīng)被打開，既然不管自己如何“讓步”，聯(lián)通始終是個“爭食者”，不恨它恨誰？尤其
是聯(lián)通以“無線終端+計費器+無線基站”試圖避開公網(wǎng)的“IP公話超市”的發(fā)展思路，更是被電
信視作聯(lián)通意欲動用電信本地固話的“奶酪”。


運(yùn)營商之間尋找網(wǎng)間通信不暢原因的手段是撥測。所謂撥
測，就是在普通電話機(jī)上撥打另一方空閑的電話，計算電話的接通率。


廣東聯(lián)通在各地市進(jìn)行撥測的結(jié)果是，除了省城廣州稍好
之外，其他地市的聯(lián)通193和IP電話接通率驟然降低。廣東聯(lián)通數(shù)據(jù)固定業(yè)務(wù)部副總監(jiān)葉新斌介紹
說，這種情況同樣發(fā)生在除中國電信的其他運(yùn)營商身上，只是聯(lián)通的狀況更為嚴(yán)重。


而去年4月24日至25日，深圳市網(wǎng)通、聯(lián)通、吉通、鐵通和
移動5家運(yùn)營商進(jìn)行聯(lián)合撥測，在市話上撥打包括中國電信在內(nèi)的長話和IP電話，接通率的差異情
況“基本上和預(yù)想的相符合”。5家運(yùn)營商人員在深圳聯(lián)通、鐵通和移動的端局，及深圳電信70個
多端局(離最終用戶最近的交換機(jī)房)所屬的電話機(jī)上，對所有運(yùn)營商的長話和IP電話業(yè)務(wù)進(jìn)行撥
測。撥測結(jié)果顯示，在晚間忙時，深圳聯(lián)通193長途業(yè)務(wù)接通率不足30%，IP電話業(yè)務(wù)接通率不足
10%，接續(xù)時長(撥完號碼到聽到應(yīng)答的時間)是深圳電信同類業(yè)務(wù)的2倍，而深圳電信17909、
17900、200、300業(yè)務(wù)的接通率平均在75%以上，其他運(yùn)營商IP電話接通率介于兩者之間。


原因在于去年3月底以后，深圳電信通過修改網(wǎng)內(nèi)電路配
置，使聯(lián)通長途和IP電話業(yè)務(wù)出現(xiàn)嚴(yán)重的阻塞現(xiàn)象，擁塞率曾高達(dá)80%。深圳聯(lián)通193注冊用戶的
月話務(wù)量同年6月份已經(jīng)從1000萬元下降到800萬元，大客戶的流失比率非常高。


為此，廣東聯(lián)通的《2002年廣東數(shù)據(jù)固定業(yè)務(wù)網(wǎng)間質(zhì)量撥
測匯總》得出結(jié)論：“電信方在廣東省的廣大地區(qū)人為制造了程度不一的網(wǎng)間通信障礙，且一直沒
有中斷過”。


利益之爭


這一切的背后，實際是利益之爭。


巴西總統(tǒng)曾下令，要求各電信公司之間必須互聯(lián)互通，中
國政府也曾強(qiáng)令各電信公司之間必須開通短信業(yè)務(wù)，應(yīng)該說，各國政府在互聯(lián)互通方面已是費盡心
機(jī)，但互聯(lián)互通還是一個世界性的難題。


中國政府信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院副總工程師楊培芳說，
CDMA通得不好不完全是互聯(lián)問題。從世界范圍看，1984年美國電信分拆，隨后又并購，2000年又
分拆、并購，重組不斷。1996年美國出臺了新修改的《電信法》，其核心就是全面引入競爭，當(dāng)
時歐洲、巴西、印度等國家和地區(qū)也都跟著美國學(xué)，其中印度把國家電信分成了20多個營業(yè)區(qū)，到
現(xiàn)在其電話普及率只有4%左右。事實證明，在電信行業(yè)全面競爭的做法并未達(dá)到預(yù)期的目的。楊培
芳說，由于網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的特殊性，部分、適度地引入競爭才較合適，從三基元哲學(xué)思想看，中國
電信市場應(yīng)以3家大公司在市場中競爭最為理想，這樣可以形成一個穩(wěn)定的、有效的競爭局面。[!--empirenews.page--]


電信網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)帶來的一個重要難題是網(wǎng)間互聯(lián)的經(jīng)濟(jì)結(jié)算
體系。不同的網(wǎng)絡(luò)、不同的經(jīng)營者共同完成一項信息服務(wù)，新增接口成本如何分?jǐn)?？互?lián)費用如何
確定？計費和收費誰來負(fù)責(zé)？在網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通領(lǐng)域，完全的市場競爭已不再適用，協(xié)同與合作才是
理性競爭的前提，這是傳統(tǒng)工業(yè)所少有的情況。


從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)越互聯(lián)互通，越能實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)規(guī)
模，可降低成本，對大家都有好處。大家都應(yīng)該歡迎互聯(lián)互通，而不歡迎的里面則有深刻的經(jīng)濟(jì)原
因。目前中國在一些領(lǐng)域內(nèi)實行不對稱管制，對那些主導(dǎo)企業(yè)實行不對稱管制，如價格政策，現(xiàn)在
新興企業(yè)與傳統(tǒng)企業(yè)互聯(lián)是不結(jié)算的或結(jié)算不盡合理。若網(wǎng)間不結(jié)算，傳統(tǒng)企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)資源得不到
應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)回報。客觀上形成了傳統(tǒng)企業(yè)一方面要無償提供網(wǎng)絡(luò)資源給新興企業(yè)，一方面還要應(yīng)對
競爭。


國外各電信公司為什么愿意互聯(lián)互通，聯(lián)，因為企業(yè)會得
到相應(yīng)網(wǎng)間結(jié)算。中國的問題是提供網(wǎng)絡(luò)的一方在許多方面得不到“過橋費”，因為網(wǎng)絡(luò)之間不結(jié)
算。所以就出現(xiàn)了互聯(lián)互不通、通而不聯(lián)、聯(lián)而不通的問題，解決這個問題要靠經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)。互聯(lián)互
通強(qiáng)調(diào)的是要實現(xiàn)按運(yùn)營成本的網(wǎng)間結(jié)算，采用經(jīng)濟(jì)手段來調(diào)節(jié)，使企業(yè)愿意互聯(lián)互通。


從理論上看，2002年中國電信第二次拆分的初步目標(biāo)已經(jīng)
達(dá)到；目前所有電信服務(wù)領(lǐng)域都至少存在兩個競爭者，如固話領(lǐng)域的電信、網(wǎng)通、鐵通、聯(lián)通；移
動通信領(lǐng)域的移動和聯(lián)通。


這中間，原中國電信也一分為二，分拆出的中國電信集團(tuán)
公司繼續(xù)擁有“中國電信”的商譽(yù)和無形資產(chǎn)，覆蓋中國南部及西北21個省市，擁有全國長途傳輸
電信網(wǎng)70%的資產(chǎn)。原中國電信的北方部分包括華北地區(qū)、東北地區(qū)和河南、山東共10個省市和中
國網(wǎng)絡(luò)通信(控股)有限公司、吉通重組為中國網(wǎng)絡(luò)通信集團(tuán)公司，擁有全國長途傳輸電信網(wǎng)30%的
資產(chǎn)。


正是在2002年，中國各大電信運(yùn)營商為了各自的市場份
額，無一例外地展現(xiàn)了它們運(yùn)用價格利刃的高超手段。同時，運(yùn)營商之間的競爭又復(fù)雜多變，每一
個運(yùn)營商在每一個層面都面對不同的“敵人”與“盟友”，而隨著競爭層面的變化，敵人和盟友也
時刻發(fā)生著變化和相互轉(zhuǎn)化。


利益的分爭，在相當(dāng)程度上導(dǎo)致了互聯(lián)互通難。


競爭開始以后，主體和投資的多元化帶來了一些新問題。
因為企業(yè)追求其利潤最大化，投資者追求投資回報最大化，但政府作為行政主管部門，它追求的是
社會效益的最大化，因此電信條例也注意到了這個問題。在國外，一些國家有一系列的法律規(guī)定要
求或約束企業(yè)要保證實現(xiàn)互聯(lián)互通，所有電信企業(yè)都應(yīng)承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)。


中國電信業(yè)現(xiàn)在的問題是，哪個運(yùn)營商繼續(xù)承擔(dān)普遍服務(wù)
義務(wù)？大家都有義務(wù)，等于都沒義務(wù)，這需要一個轉(zhuǎn)化過程。國外一般有幾種做法，一種就是政府
設(shè)立普遍服務(wù)基金，通信企業(yè)按一定的業(yè)務(wù)總量或業(yè)務(wù)收入比例交錢，誰具體承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)就
按規(guī)定給誰予以補(bǔ)貼，這是外國通行的做法。另一種方式，大家競爭、競價，誰要的補(bǔ)助少而且服
務(wù)較好就決定由誰承擔(dān)。第三種是由政府指定傳統(tǒng)企業(yè)承擔(dān)，同時要有法律保障。


中國電信技術(shù)專家曾私下透露，在提供網(wǎng)絡(luò)支持方面，移
動為聯(lián)通做的貢獻(xiàn)與其他公司相比，應(yīng)該說也是比較大的。


過去由于壟斷經(jīng)營，電信普及任務(wù)主要靠政府來實現(xiàn)。而
隨著市場的逐步開放和電信競爭格局的形成，使企業(yè)都愿意在高端搶市場份額，在有限的資源上過
度競爭，就容易造成互聯(lián)不互通。政府應(yīng)設(shè)立普遍服務(wù)基金，以鼓勵企業(yè)開發(fā)新市場，尤其是西部
貧困地區(qū)。普遍服務(wù)基金可由電信企業(yè)交納，或者由政府扶貧基金出一部分，關(guān)鍵是公平合理地補(bǔ)
貼開發(fā)的成本和農(nóng)村、貧困地區(qū)的電信用戶。


專家們說，互聯(lián)互通應(yīng)該是社會強(qiáng)制性和普遍性的、不是
由市場選擇的，是一種平等協(xié)商、行業(yè)仲裁、政府制定，并按成本結(jié)算的原則由獨立機(jī)構(gòu)監(jiān)督，為
此必須要獨立監(jiān)管。


獨立監(jiān)管


應(yīng)該說，體現(xiàn)普遍服務(wù)精神的網(wǎng)間互聯(lián)互通是電信改革的
重中之重，也是市場經(jīng)濟(jì)中的一道難題。

　

人類的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)具備一種天然的平等、合作和互動精
神，電信業(yè)以特有的經(jīng)濟(jì)特征體現(xiàn)著這種網(wǎng)絡(luò)精神，這也是中國全面建設(shè)小康社會所需要的理論創(chuàng)
新和制度創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。


中國信息產(chǎn)業(yè)部今年將加大對互聯(lián)互通工作中出現(xiàn)的惡性
事件的查處力度，對于蓄意破壞正常通信秩序的企業(yè)負(fù)責(zé)人和有關(guān)人員，要依照有關(guān)規(guī)定予以追
究。以進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督協(xié)調(diào)來確保電信網(wǎng)間通信暢通。


競爭可以降低資費水平、提高服務(wù)質(zhì)量，但過度的競爭實
際上使市場和產(chǎn)業(yè)雙方受損，所以，中國電信業(yè)正呼喚理性而有力的監(jiān)管。


經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉曾對電信領(lǐng)域提出了著名的“制度高于技
術(shù)”理論。事實的確如此，目前中國電信業(yè)已發(fā)生滄桑巨變，一家獨大的局面一去不復(fù)返，過去以
扶持新興運(yùn)營商為主要目標(biāo)的電信制度已不能適應(yīng)形勢的需要。目前，中國電信運(yùn)營商正從求扶持
求發(fā)展的時期轉(zhuǎn)向激烈競爭的時代，信息產(chǎn)業(yè)部的職能似乎不再是出臺政策扶持運(yùn)營商，而應(yīng)該是
如何加強(qiáng)監(jiān)管，使得競爭更加規(guī)范。


制約價格戰(zhàn)的電信資費制度就是一大問題。過去，新興運(yùn)
營商的電信資費有低價權(quán)，但現(xiàn)在的情況是老牌運(yùn)營商有時敢于打折，并且出手更狠，而這沒有得
到有力的監(jiān)管。


據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部內(nèi)部人士透露，對此，主管部門并非不了
解。早在2000年，信息產(chǎn)業(yè)部就建立了電信價格監(jiān)控系統(tǒng)，對電信資費進(jìn)行監(jiān)控和觀察。2001
年，國家計委和信息產(chǎn)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《電信資費審批備案程序規(guī)定(試行)》，即對于部分業(yè)務(wù)，允
許電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者對實行政府定價或政府指導(dǎo)價的電信業(yè)務(wù)資費進(jìn)行調(diào)整，企業(yè)可以自主定價，但
事先需上報有關(guān)監(jiān)管部門通過相關(guān)程序進(jìn)行審批。信息產(chǎn)業(yè)部的初衷是，價格放開肯定有利于市場[!--empirenews.page--]
競爭，同時，又由于必須通過相關(guān)部門的審批，所以政府也能對其進(jìn)行宏觀調(diào)控，防止惡性價格戰(zhàn)
的發(fā)生。


但事實是，目前各級通信管理局管理力度很弱，運(yùn)營商價
格違規(guī)也往往得不到任何懲處。一位業(yè)內(nèi)專家說：“加強(qiáng)政府監(jiān)管、加大對違規(guī)者的處罰力度是不
可少的，而這首先要求《電信法》必須出臺”。


造成監(jiān)管不力的重要原因是，目前各級通信管理局工作人
員多來自于原中國電信，這種與運(yùn)營商千絲萬縷的聯(lián)系使得對電信管理力度很弱，“之所以一再要
求從信息產(chǎn)業(yè)部內(nèi)分離出一個電信監(jiān)督委員會正是出于這個目的，或者是信息產(chǎn)業(yè)部轉(zhuǎn)變?yōu)檫@個委
員會”，這位專家說。


但這個可能導(dǎo)致主管部門權(quán)力重新分配的改革能否真正實
現(xiàn)還是個未知數(shù)。在目前情況下，更多的只能依靠運(yùn)營商的自律。



摘自《電子商務(wù)》