國(guó)36條細(xì)則將依次出臺(tái) 壟斷領(lǐng)域投資堅(jiān)冰難破

“成熟一個(gè)，推出一個(gè)。”

10月19日，國(guó)家發(fā)改委一位權(quán)威人士針對(duì)即將出臺(tái)的36條細(xì)則如是表示。

此前的10月13日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在廣東主持召開(kāi)外貿(mào)企業(yè)負(fù)責(zé)人座談會(huì)時(shí)透露，“很快就會(huì)出臺(tái)落實(shí)關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資‘36條’的細(xì)則。”

所謂的“36條”是指，2010年5月國(guó)務(wù)院發(fā)布鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)（國(guó)發(fā)（2010）13號(hào)），該文件有36條引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資的措施。

2010年7月22日，國(guó)務(wù)院辦公廳再次發(fā)布了關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展中重點(diǎn)工作的分工的通知。提出40個(gè)工作的分工，有不同部委制定相關(guān)鼓勵(lì)引導(dǎo)民間投資的措施。其中發(fā)改委涉及到9項(xiàng)。

本報(bào)記者了解到，目前除了國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)分別出臺(tái)有關(guān)民營(yíng)資本投資醫(yī)療機(jī)構(gòu)，新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，研究技術(shù)機(jī)構(gòu)等外，其他的部委應(yīng)該制定的相關(guān)政策，目前進(jìn)展緩慢。有的已經(jīng)有了方案，但有的部委甚至難以拿出具體的措施。主要原因是涉及的改革難度太大。

據(jù)了解，目前國(guó)家發(fā)改委還制定有鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金的設(shè)計(jì)方案，以及《關(guān)于做好境外投資的若干意見(jiàn)》。前者已經(jīng)轉(zhuǎn)給鐵道部，后者目前正在與商務(wù)部協(xié)商，即將出臺(tái)。

而記者發(fā)現(xiàn)，36條細(xì)則基本上涉及到所有的部委，因此即便是出臺(tái)促進(jìn)民間投資的細(xì)則，將分很多行業(yè)單獨(dú)出臺(tái)，總共將約有數(shù)十個(gè)文件。但是這些文件即便出臺(tái)，根據(jù)目前行業(yè)專業(yè)人士的判斷，短期內(nèi)仍難以實(shí)現(xiàn)民間投資對(duì)于壟斷產(chǎn)業(yè)禁區(qū)的突破。

“核心的問(wèn)題是很多領(lǐng)域已經(jīng)存在壟斷，像石油開(kāi)采，鐵路投資，民營(yíng)資本很難進(jìn)去。”中國(guó)民（私）營(yíng)經(jīng)濟(jì)研究會(huì)顧問(wèn)保育鈞對(duì)記者說(shuō)。

發(fā)改委牽頭部分基本完成

根據(jù)記者了解，目前國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)完成了制定相關(guān)的促進(jìn)民間投資的政策。

這包括去年年底已經(jīng)出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)》，今年8月份出臺(tái)的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》，以及《關(guān)于加快推進(jìn)民營(yíng)企業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》。

目前國(guó)家發(fā)改委牽頭制定的鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金的設(shè)計(jì)方案已經(jīng)制定完成，并已轉(zhuǎn)給鐵道部，用于鐵路投融資使用。

國(guó)家發(fā)改委權(quán)威人士告訴記者，目前36條細(xì)則有關(guān)重點(diǎn)工作的分工，涉及40項(xiàng)，發(fā)改委牽頭的9項(xiàng)已經(jīng)基本完成。其余的各個(gè)部委牽頭的細(xì)則制定，發(fā)改委只是配合，具體由國(guó)務(wù)院督查室督促制定。

“但是各個(gè)部委的工作進(jìn)展不平衡，有的很慢。”這位人士說(shuō)。

根據(jù)重點(diǎn)工作的分工，有關(guān)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的投資領(lǐng)域，鼓勵(lì)民間投資于公路、水運(yùn)、機(jī)場(chǎng)等的細(xì)則制定，交通部牽頭，投資于鐵路干線、支線，以及加快鐵路企業(yè)股改上市的細(xì)則，由鐵道部牽頭。其余鼓勵(lì)民間資本投資電力、水利、石油天然氣、電信、礦產(chǎn)勘測(cè)等細(xì)則，分別由水利部、能源局、工信部、國(guó)土部等負(fù)責(zé)。

有關(guān)鼓勵(lì)民間企業(yè)投資社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域和金融服務(wù)領(lǐng)域，和商貿(mào)流通領(lǐng)域的細(xì)則，分別涉及到教育部，民政部、文化部、旅游局、體育總局，以及銀監(jiān)會(huì)、商務(wù)部等制定。

記者獲悉，目前除了上述發(fā)改委負(fù)責(zé)牽頭相關(guān)民間投資的細(xì)則制定完外，其余的部委指定的細(xì)則部分制定完畢。一位權(quán)威人士指出，像民航局指定的有關(guān)鼓勵(lì)民間資本投資機(jī)場(chǎng)的建設(shè)方案，都制定了，很快要實(shí)施。

而這么多的細(xì)則方案的出臺(tái)，不可能一次性全部出臺(tái)，而將是按照成熟一個(gè)，出臺(tái)一個(gè)的辦法來(lái)推出。由于目前部分機(jī)構(gòu)的進(jìn)展緩慢，國(guó)務(wù)院督查室正在加緊督察，要求進(jìn)展緩慢的部門加快進(jìn)程。

此前在今年5月份舉行的促進(jìn)民間投資36條出臺(tái)一年的經(jīng)濟(jì)每月談座談中，國(guó)家發(fā)改委投資司副司長(zhǎng)羅國(guó)三指出，新36條的重點(diǎn)任務(wù)就是要消除民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)存在的障礙?？傮w來(lái)看，工作進(jìn)展不平衡，主要是反映在地方快一些，中部及沿海地區(qū)快一些，有的部門快一些、有的部門慢一些。

特別是社會(huì)廣泛關(guān)注的金融、鐵路、能源和市政公共事業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域的改革進(jìn)展，與國(guó)務(wù)院文件的要求相比，相對(duì)緩慢，這也是國(guó)辦對(duì)民間投資36條貫徹落實(shí)情況開(kāi)展部門自查和下一步督察的重要原因。

中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副秘書長(zhǎng)陳永杰指出，導(dǎo)致有些部門進(jìn)展不平衡，主要是部門有意見(jiàn)保留，這與中央加快民間資本的精神是違背的。“而有些部委為何一直沒(méi)有相應(yīng)拿出方案，需要追問(wèn)，把情況搞清楚。”他說(shuō)。

村鎮(zhèn)銀行股比限制難放開(kāi)

而民間投資介入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施，仍難度很大。比如以鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金為例，目前國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)設(shè)計(jì)出方案，鐵道部開(kāi)始根據(jù)實(shí)際情況建立基金。知情人士告訴記者，該基金將不限于地方鐵路的投融資，主要對(duì)于國(guó)家的鐵路投資基金來(lái)源進(jìn)行設(shè)計(jì)。

不過(guò)目前浙江和安徽事先建立的鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金運(yùn)行仍一般，其他更多的省份難以跟進(jìn)。重慶發(fā)改委鐵路大建設(shè)指揮辦副主任呂忠和告訴記者，地方要建立鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金，需要一個(gè)前提，即地方有很多自屬的鐵路，目前重慶“十二五”建設(shè)的鐵路大部分是國(guó)家的，所以地方設(shè)基金意義不大。

根據(jù)了解，中國(guó)目前鐵路干線的建設(shè)，采取的是鐵道部、地方政府，以及部分企業(yè)合資的方式，比如中海油還參股了京津城際鐵路。

但就民間資本而言，盡管對(duì)鐵路投資興趣很大，但是實(shí)際能進(jìn)入的很少，并且由于政策銜接問(wèn)題，也不愿進(jìn)入。

國(guó)家發(fā)展改革委綜合運(yùn)輸研究所資深研究員羅仁堅(jiān)認(rèn)為，全國(guó)鐵路路網(wǎng)歸鐵道部管理。民間資金即使投資鐵路，但是運(yùn)營(yíng)難以控制。民間投資是要回報(bào)的，要回報(bào)就要涉及到路網(wǎng)運(yùn)營(yíng)的改革，而鐵路領(lǐng)域的改革必將導(dǎo)致提價(jià)。但是目前鐵路具有社會(huì)公益性，不可能走市場(chǎng)化。“所以民間資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域，涉及到鐵路的體制改革問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題需要從更高的層面來(lái)解決。”他說(shuō)。

據(jù)悉，本次國(guó)家規(guī)定由鐵道部制定鐵路體制改革方案，發(fā)展改革委會(huì)同中央編辦、鐵道部、交通運(yùn)輸部、財(cái)政部提出意見(jiàn)報(bào)國(guó)務(wù)院。不過(guò)記者獲悉，數(shù)年前鐵道部就有過(guò)類似方案，國(guó)家發(fā)改委也有研究和對(duì)策。最后都不了了之。

中國(guó)民（私）營(yíng)經(jīng)濟(jì)研究會(huì)顧問(wèn)保育鈞指出，像鐵路、電力、石油等多個(gè)領(lǐng)域，鼓勵(lì)民間投資的核心是要解決壟斷問(wèn)題，而公路領(lǐng)域盡管民間資本進(jìn)入容易，但是因?yàn)榻?jīng)營(yíng)無(wú)論是國(guó)有企業(yè)還是私營(yíng)企業(yè)都存在壟斷的問(wèn)題，所以減少收費(fèi)是核心。[!--empirenews.page--]

至于目前像山西、河南、陜西等地的民間資本投資的小煤礦，以及石油，紛紛被以整合的名義收歸國(guó)有，加上全國(guó)都在推進(jìn)資源礦產(chǎn)的國(guó)有化，目前這些領(lǐng)域要制定細(xì)則讓民間資本進(jìn)入，壓力非常之大。

同時(shí)記者也獲悉，由銀監(jiān)會(huì)、央行等部門制定細(xì)則，要放寬對(duì)于金融機(jī)構(gòu)的股份比例限制，目前也存在難度。目前對(duì)于村鎮(zhèn)銀行，在鼓勵(lì)民間資本組建村鎮(zhèn)銀行過(guò)程中，不會(huì)放開(kāi)法人銀行持股比例不低于20%的限制。

銀監(jiān)會(huì)一位人士直言，目前要放開(kāi)，可能容易出現(xiàn)亂子。“短時(shí)間全部讓民間資本全部持股，可能難以做到。事實(shí)上，所有的銀行許可都需要國(guó)務(wù)院審批，像村鎮(zhèn)銀行，每個(gè)地方都設(shè)立，都要國(guó)家來(lái)審批許可和監(jiān)管，難度是很大的，所以不能全部放開(kāi)。”這位人士說(shuō)。