虛擬運(yùn)營時(shí)代如何“實(shí)在”保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益

2013年12月，工信部頒發(fā)了第一批移動(dòng)轉(zhuǎn)售通信業(yè)務(wù)試點(diǎn)批文，我國移動(dòng)轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)正式落地。在此之前，工信部發(fā)布了《移動(dòng)通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)試點(diǎn)方案》，為試點(diǎn)順利開展制定了保障措施，其中的關(guān)鍵便是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題，涉及合約問題、賬單問題、消費(fèi)者投訴問題等。本文從以上問題出發(fā)，通過總結(jié)國外電信監(jiān)管部門在MVNO消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的經(jīng)驗(yàn)，希望能夠給予未來試點(diǎn)工作開展一些啟示。

涉及MVNO消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的主要問題

通過總結(jié)美國、英國、法國和中國香港地區(qū)的MVNO發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，涉及MVNO消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的問題主要有以下三點(diǎn)：

　　——合同條款問題較多

英國電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)Ofcom表示，由于用戶與MVNO之間訂立的合約由MVNO單方面決定，用戶只能選擇全盤接受或者全盤否決，實(shí)際上是缺乏選擇權(quán)的。第一，MVNO通過具有誤導(dǎo)性的宣傳策略吸引用戶，將用戶不了解的業(yè)務(wù)寫入合約中，用戶在簽約時(shí)不得不接受；第二，MVNO提供的業(yè)務(wù)可能涉及其他服務(wù)提供商，當(dāng)用戶與一家新的服務(wù)提供商進(jìn)行業(yè)務(wù)簽約時(shí)，用戶仍認(rèn)為在與MVNO進(jìn)行合約更新；第三，用戶所簽訂條約難以退出。部分MVNO在與用戶簽訂合約時(shí)，以優(yōu)惠服務(wù)誘導(dǎo)用戶，在簽約時(shí)設(shè)置了合約鎖定期，或在合約中規(guī)定了提前解約費(fèi)用，作為享受合約其他優(yōu)惠條件的前提，此時(shí)用戶將不得不遵守。

　　——“天價(jià)賬單”偶有發(fā)生

根據(jù)國外電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)外公布的信息，MVNO用戶遭遇的“天價(jià)賬單”問題主要有以下三種：一、高額長(zhǎng)途費(fèi)、漫游費(fèi)，二、在無語音或數(shù)據(jù)補(bǔ)貼的情況下使用數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)，三、手機(jī)丟失情況下未經(jīng)授權(quán)被使用。出現(xiàn)以上問題的主要原因在于用戶對(duì)自身服務(wù)套餐內(nèi)容的不了解，以及對(duì)數(shù)據(jù)流量使用沒有清晰的認(rèn)識(shí)，而MVNO有義務(wù)將用戶服務(wù)套餐使用情況告知用戶，并為用戶提供緊急業(yè)務(wù)掛失服務(wù)及消費(fèi)限額設(shè)置服務(wù)。

——消費(fèi)者投訴渠道不夠暢通

事實(shí)上，消費(fèi)者投訴的問題并不是電信行業(yè)獨(dú)有的問題，在各個(gè)行業(yè)都是涉及用戶權(quán)益的重要問題，但是由于電信行業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)，消費(fèi)者與電信運(yùn)營商及虛擬服務(wù)提供商在經(jīng)濟(jì)地位上并不平等，導(dǎo)致了消費(fèi)者投訴有時(shí)會(huì)被忽視、怠慢和互相推諉。此時(shí)MVNO若不提供有效的問題解決路徑，用戶往往會(huì)將問題解決的方式升級(jí)，轉(zhuǎn)向消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)等第三方組織，導(dǎo)致MVNO的形象大打折扣，用戶流失現(xiàn)象嚴(yán)重。

　　國外監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)措施

——規(guī)范電信合約內(nèi)容，明確征求消費(fèi)者許可

上文提到用戶與MVNO在合同條款方面可能產(chǎn)生糾紛，對(duì)于此類問題，英國電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)Ofcom制定了一系列綜合的監(jiān)管措施，從法律法規(guī)的層面規(guī)范合同內(nèi)容，明確要求MVNO在提供服務(wù)前，需要征求用戶許可：2011年，Ofcom就最低合約條款提出了更新更嚴(yán)格的要求，如“初始消費(fèi)者合同的最高年限為2年”、“合約修改造成重大損害時(shí)，消費(fèi)者須能夠退出而不受處罰”、“合約終止的條件不得阻礙消費(fèi)者轉(zhuǎn)換網(wǎng)絡(luò)的自由”等。對(duì)于MVNO擅自上調(diào)固定期限合約價(jià)格的問題，Ofcom對(duì)此開展審查，并于2013年1月發(fā)布了一份咨詢文件，要求MVNO遵守更高的透明度要求，不得擅自上調(diào)固定期限合約價(jià)格。

　　——增加賬單透明度，采取多種手段進(jìn)行“賬單預(yù)警”

為防止用戶遭受“天價(jià)賬單”，各國采取了不同的路徑進(jìn)行治理，主要可分為四種。第一，降低區(qū)域間漫游費(fèi)。歐盟是最早意識(shí)到“天價(jià)賬單”危害的地區(qū)之一，為創(chuàng)造統(tǒng)一的歐盟電信市場(chǎng)，歐盟委員會(huì)于2013年6月通過了廢除歐洲范圍內(nèi)手機(jī)漫游費(fèi)的提案，同意在2014年結(jié)束在歐盟內(nèi)部收取語音、短信和數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)漫游費(fèi)。第二，以短信等形式警示用戶。美國聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）則主要采取發(fā)送超量預(yù)警短信的方式，要求MNO和MVNO向用戶發(fā)送短信，警告他們接近漫游和數(shù)據(jù)的使用上限。澳大利亞政府也于2013年9月對(duì)《電信消費(fèi)者保護(hù)法案》進(jìn)行修訂，運(yùn)營商有義務(wù)根據(jù)用戶流量超限比例，對(duì)用戶進(jìn)行多次預(yù)警提醒。第三，直接斷網(wǎng)。加拿大廣播電視及通信委員會(huì)經(jīng)過民意調(diào)查，將近90%的消費(fèi)者認(rèn)為，在用戶的國際漫游費(fèi)用達(dá)到上限50加元后，手機(jī)運(yùn)營商應(yīng)停止讓用戶繼續(xù)在國外地區(qū)發(fā)送信息。2013年6月，監(jiān)管機(jī)構(gòu)順應(yīng)民意，采取此項(xiàng)上限措施。第四，增加賬單透明度。香港電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)OFCA制定了多項(xiàng)措施來提高用戶賬單透明度，包括用戶有權(quán)取消個(gè)別服務(wù)，自行設(shè)置收費(fèi)上限等，此外，不時(shí)對(duì)MVNO的賬單投訴情況進(jìn)行抽查，置于網(wǎng)上供公眾查閱。

——建立統(tǒng)一消費(fèi)者投訴處理機(jī)構(gòu)，高效處理投訴問題

國外電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)傾向于建立統(tǒng)一的消費(fèi)者投訴監(jiān)督處理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一處理復(fù)雜棘手的投訴問題，英國監(jiān)管機(jī)構(gòu)Ofcom采取的方式是“三位一體”的。首先，建立“消費(fèi)者聯(lián)系小組”，通過區(qū)分用戶投訴類別和服務(wù)提供者類型的方式來處理消費(fèi)者投訴，并由Ofcom每月監(jiān)控用戶向“消費(fèi)者聯(lián)系小組”投訴的狀況，采用強(qiáng)大的時(shí)間系列數(shù)據(jù)，快速給出解決問題的路徑；其次，在立法中做出修改，為處理投訴程序設(shè)置了新的標(biāo)準(zhǔn)，為MVNO規(guī)定了新的義務(wù)，讓消費(fèi)者意識(shí)到自己有權(quán)尋求ADR（替代性糾紛解決機(jī)制），包括：如果8星期后投訴仍未解決，應(yīng)書面通知消費(fèi)者；第三，由Ofcom啟動(dòng)全行業(yè)的監(jiān)測(cè)與合規(guī)程序，監(jiān)控MVNO是否履行新法令的投訴處理規(guī)定，若未履行，Ofcom將會(huì)與其接洽，向他們公布投訴數(shù)據(jù)。

未來虛擬運(yùn)營涉及多項(xiàng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題

發(fā)達(dá)國家開展移動(dòng)虛擬運(yùn)營業(yè)務(wù)時(shí)間較早，在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但是仍然存在若干新領(lǐng)域需要探索:一方面是固網(wǎng)與移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)迅速融合，固網(wǎng)和移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)將趨于同質(zhì)化，MVNO用戶針對(duì)普遍電信服務(wù)提供的需求會(huì)越來越強(qiáng)烈；另一方面是移動(dòng)業(yè)務(wù)的復(fù)雜性和多樣性不斷增加，4G業(yè)務(wù)的推出將會(huì)帶來更多的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，若當(dāng)前市場(chǎng)中的主要競(jìng)爭(zhēng)者不思進(jìn)取，有可能進(jìn)一步削弱市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度；此外，隨著全球移動(dòng)智能終端出貨量的迅猛增加，智能手機(jī)給用戶帶來的隱私泄露、惡意軟件、垃圾短信等問題也會(huì)成為未來MVNO消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的新重心，由于互聯(lián)網(wǎng)擴(kuò)散快、范圍廣的特質(zhì)，監(jiān)管難度很大。

我國在2013年5月發(fā)布的《移動(dòng)通信轉(zhuǎn)售試點(diǎn)方案》較好地覆蓋了試點(diǎn)過程可能出現(xiàn)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題，但是移動(dòng)轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)作為新生事物，肯定會(huì)遇到各種各樣的新狀況，消費(fèi)者權(quán)益保障措施也需要根據(jù)試點(diǎn)情況不斷修改。