美聯(lián)邦通信委員會修訂電信法競爭規(guī)則意圖何在？

林敏


《華爾街日報》１月６日報道稱，美國管理當(dāng)局準(zhǔn)備停止
強(qiáng)迫當(dāng)?shù)仉娫捁疽缘土膬r格將他們的網(wǎng)絡(luò)租給競爭對手的行為，此舉將減少本地電話市場的競
爭，并阻止降價。為此，本報記者請信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院政策研究所陳金橋、續(xù)俊旗、李海英、
康彥榮和中國電信集團(tuán)北京研究院張盈唐等電信專家回答了相關(guān)問題。


記者：據(jù)稱，由聯(lián)邦通信委員會?ＦＣＣ?將做出的
這項改革對４家地區(qū)性貝爾公司而言是一個巨大的勝利，這些公司正試圖保持他們在獲利豐厚的當(dāng)
地市場上的統(tǒng)治地位。而此舉對他們的競爭對手而言則是一個巨大的打擊，這些最大的競爭對手如
已被擊敗的長途業(yè)務(wù)巨頭ＡＴ＆Ｔ公司和世通公司，曾試圖擠進(jìn)本地電話服務(wù)領(lǐng)域。對此您怎么
看？


張盈唐：從ＡＴ＆Ｔ解體后，地區(qū)性貝爾公司與長途
公司在本地電信市場上的競爭就始終是針鋒相對。盡管在９６年電信法中才對本地市場的放開有明
確規(guī)定，但是根據(jù)ＡＴ＆Ｔ 公司的資料顯示，ＡＴ＆Ｔ 公司在９６年以前就已經(jīng)開始了對本地市
場的滲透。ＡＴ＆Ｔ 在各地廣泛開展和本地主導(dǎo)運營商的談判，以各種方式進(jìn)入本地市場，但是
這個過程也是充滿坎坷的。正如ＡＴ＆Ｔ 公司主席Ｒｏｂｅｒｔ Ｅ． Ａｌｌｅｎ無奈地說：
“實際上，允許賭博合法的州要比允許本地電話業(yè)務(wù)競爭合法的州要多得多。”


１９９６年電信法頒布，ＦＣＣ為了打破本地業(yè)務(wù)的
壟斷，促進(jìn)競爭，在電信法中規(guī)定了本地主導(dǎo)運營商必須放開本地市場。對于競爭者，給出了三種
進(jìn)入本地電話市場的方法：完全基于設(shè)施的進(jìn)入、購買或租用本地運營商的非捆綁網(wǎng)絡(luò)元素、轉(zhuǎn)售
主導(dǎo)運營商的零售業(yè)務(wù)。完全基于設(shè)施的進(jìn)入需要競爭者投資自建網(wǎng)絡(luò)，所需資金和時間較長，不
利于新競爭者進(jìn)入市場；購買或租用本地運營商的非捆綁網(wǎng)絡(luò)元素要求競爭者擁有部分自己的網(wǎng)
絡(luò)，并有經(jīng)營管理網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)實力和經(jīng)驗；而第三種方式是本地電話市場完全放開的標(biāo)志，尤其是
在本地這個激烈競爭的市場。


之后，地方貝爾公司仍然采取各種措施阻擋競爭運營
商進(jìn)入市場，直到今天仍有幾個州的本地市場沒有完全開放。例如ＡＴ＆Ｔ 公司在美國南部的佛
羅里達(dá)州與本地運營商南貝爾之間的談判長達(dá)半年（從９６年４月到１０月）。ＡＴ＆Ｔ 提出進(jìn)
入佛州本地市場后，經(jīng)過多回合談判，仍難以達(dá)成協(xié)議。最后ＡＴ＆Ｔ 將這個問題提交給佛羅里
達(dá)州公共服務(wù)委員會，由后者進(jìn)行仲裁。作為主導(dǎo)本地運營商的南貝爾公司，在電信法明確規(guī)定了
本地市場開放條款的情況下，仍然采取多種阻撓ＡＴ＆Ｔ 進(jìn)入本地市場的舉動。阻撓競爭者進(jìn)入
本地市場的情況在美國各地都有發(fā)生，還有的本地公司要求長途公司開放長途市場作為交換?？?br />之，就是競爭者千方百計想要進(jìn)入本地市場，而貝爾公司則千方百計阻擋競爭者進(jìn)入本地市場。


在這樣的背景下如果取消地方電話公司必須向競爭對
手低價出租電話網(wǎng)絡(luò)的規(guī)章被批準(zhǔn)，那么長途電話公司要繼續(xù)租賃小貝爾公司的網(wǎng)絡(luò)，將不得不支
付昂貴的租金，或者必須建立自己的網(wǎng)絡(luò)才能進(jìn)入地方電話服務(wù)市場。這無疑對地方貝爾公司是一
個巨大的勝利。而對競爭對手是一個巨大的打擊。這項修改將大大緩解本地電信市場的競爭程度，
從而有望使激烈競爭導(dǎo)致電話服務(wù)收費下降的局面出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)。


但是新的規(guī)章將依然允許小貝爾公司繼續(xù)蠶食其已經(jīng)
頗有斬獲的長途電話服務(wù)市場，說明至今為止ＦＣＣ尚未考慮放緩長途市場的競爭步伐。這明顯表
明ＦＣＣ對貝爾公司的支持，及對本地和長途競爭市場的不同態(tài)度。貝爾公司立刻體會到這則消息
給他們帶來的收益。第二天，西南貝爾、南貝爾和ＶＥＲＩＺＯＮ的股價就已走高。


記者：ＦＣＣ此次修訂電信法競爭規(guī)則的真正意圖是
什么？


陳金橋、續(xù)俊旗、李海英、康彥榮：關(guān)于ＦＣＣ本次
修訂電信法競爭規(guī)則的真正意圖，我們認(rèn)為有三點：第一，考慮電信市場現(xiàn)實。１９９６年《電信
法》的一個主要目的即在于促進(jìn)本地競爭，但是經(jīng)過幾年的實施，ＦＣＣ所期望的效果并沒有達(dá)
到，競爭的本地交換公司（ＣＬＥＣｓ）只占有本地競爭市場的很小一部分份額，新進(jìn)入者只服務(wù)
于最具利潤的商業(yè)用戶和高端住宅用戶，讓住宅用戶享受不到足夠的競爭利益。在互聯(lián)方面，占據(jù)
主導(dǎo)地位的電話公司更愿意合并或收購而不是競爭，他們拒絕通過互聯(lián)向競爭者開放其市場，拒絕
進(jìn)行坦誠的協(xié)商。


第二，弱化管轄權(quán)沖突。在本地電信市場競爭方面，
ＦＣＣ和各州公益事業(yè)委員會一直存在管轄權(quán)交叉和政策目標(biāo)分歧，后者對于前者的配合不力使得
實施效果大打折扣。ＦＣＣ本次調(diào)整競爭規(guī)則可謂暫時回避這個難題，讓別的監(jiān)管力量發(fā)揮應(yīng)有的
作用。


第三，尋求新的替代政策。１９９６年《電信法》要
求，原有本地運營商必須在任何技術(shù)可行點以非綁定形式向提出要求的競爭性運營者提供非歧視的
網(wǎng)元接入。實際證明這種使用非綁定網(wǎng)元的方法有一定的困難，讓原有本地運營者出售其網(wǎng)絡(luò)的
“每個比特和部分”不是一件容易的事，而競爭性運營者也常常缺乏使用非綁定網(wǎng)元所必需的技術(shù)
資源。１９９９年底ＦＣＣ曾發(fā)布管制報告，修訂非綁定規(guī)則，取消了諸多網(wǎng)元。另外根據(jù)１９９
６年《電信法》，美國許多州制定的出租網(wǎng)元價格基本上低于競爭性本地運營者建設(shè)網(wǎng)絡(luò)的潛在成
本，所以它們會放棄建設(shè)自己的網(wǎng)絡(luò)，那么如果停止實施強(qiáng)制低價出租的規(guī)則，從長遠(yuǎn)來看，有利
于競爭的形成。ＦＣＣ做出的這項改革是在長期探索和實踐的基礎(chǔ)上對本地競爭規(guī)則的一次修正，
一次新的探索，具體效果有待驗證，其最終目的還是為了促進(jìn)競爭。


張盈唐：第一，我個人認(rèn)為這與美國當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)
形勢和布什總統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)刺激政策息息相關(guān)。美國目前的經(jīng)濟(jì)陷入困境，前景灰暗，失業(yè)率達(dá)到了８
年來的高點。更為嚴(yán)重的是美國可能陷入曠日持久的對伊拉克戰(zhàn)爭。迄今為止，美國經(jīng)濟(jì)一直靠消[!--empirenews.page--]
費者支出在苦苦支撐。在這樣的經(jīng)濟(jì)和政治形勢下，企業(yè)收入將成美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的關(guān)鍵。也就是
說，今天的美國需要它的公司賺取更高的利潤和產(chǎn)生更多的現(xiàn)金流，以帶動美國經(jīng)濟(jì)的增長。而企
業(yè)收入可望好轉(zhuǎn)的一個關(guān)鍵因素就是定價環(huán)境。在這方面，政府是大有作為的，政策因素可以幫助
公司提高價格，增加消費支出，從而助長公司的收入。我認(rèn)為ＦＣＣ此次修訂電信法競爭規(guī)則是有
這樣一層背景因素的。


第二，美國電信法中本地市場開放的政策被作為促進(jìn)
電信競爭的工具，具有非常強(qiáng)的非對稱管制特征，具體講，出租結(jié)算價格不能補(bǔ)償提供服務(wù)的成
本，因此不能滿足本地電信公司的激勵相容條件。這些年對本地公司的監(jiān)管太嚴(yán)格了，本地市場激
烈競爭導(dǎo)致的價格大幅下降，已嚴(yán)重影響到本地電信公司的利益。而且管制者并沒有隨著技術(shù)進(jìn)步
走，監(jiān)管滯后、前后不一致；目前對移動、Ｃａｂｌｅ、ＩＰ等基本沒什么管制，盡管這些技術(shù)都
是為同一群人提供服務(wù)的，并且正逐步取代原有技術(shù)。因此，目前很多電信分析人士不再同意本地
網(wǎng)是壟斷的，指出這只是一種技術(shù)手段，移動、Ｃａｂｌｅ、無線接入、ＩＰ不僅可以提供電話，
更重要的是可以提供數(shù)據(jù)、圖像服務(wù)，而這些恰恰是電信業(yè)新的增長點。ＦＣＣ正是認(rèn)識到了這種
影響，才會考慮做此次重大修改。



適應(yīng)美國特定市場環(huán)境的政策調(diào)整


記者：此次對規(guī)則的修訂將是自美國國會批準(zhǔn)１９９６年
電信法案以來對該國的電信法所做出的最大的一次修改。美國的做法往往會成為一種樣版，這是否
將成為世界通信市場的一種普遍趨勢？


陳金橋、續(xù)俊旗、李海英、康彥榮：如上所述，美國
１９９６年電信法實施以來，本地電話市場的競爭并沒有達(dá)到預(yù)想效果。此次對電信法的修改，是
在總結(jié)以前失敗經(jīng)驗基礎(chǔ)上的一次反思。因此對其他國家來講，并不具有普遍性。


世界各國電信業(yè)經(jīng)過長期發(fā)展，大部分國家已經(jīng)形成
了各具特色、適合于本國實際電信市場監(jiān)管體系和法律機(jī)制。各國的國情和電信發(fā)展水平不同，在
制定和修改現(xiàn)行立法時也會結(jié)合各自的情況和發(fā)展程度而做出相應(yīng)的對策。如我國的電信業(yè)正處在
打破壟斷，創(chuàng)造有序市場競爭的階段。２００２年完成了對原中國電信的拆分，中國的電信市場形
成了６家電信運營商的格局。目前，中國電信和中國網(wǎng)通同時在經(jīng)營長途和本地電話業(yè)務(wù)，與美國
的實際情況存在很大差異。因此，我國現(xiàn)階段的管制任務(wù)之一是建立和維護(hù)有效的競爭格局，與美
國電信業(yè)的發(fā)展處于不同階段。從這個意義上講，美國對１９９６年電信法的這次修改對我國的影
響不會很大，而其他國家的情況同樣千差萬別。


因此我們認(rèn)為，美國的做法只會在一定程度上對其他
國家有借鑒的作用，而不會成為世界通信市場的一種普遍趨勢。


張盈唐：ＦＣＣ此次的新規(guī)章草案剛一出臺，就遭到
很多批評。新規(guī)章草案還需經(jīng)過投票表決。就目前的形勢看，新規(guī)章的最終付諸實施將逾越長途電
話公司以及州監(jiān)管機(jī)構(gòu)等方面的重重阻力。


我始終認(rèn)為，每個國家電信監(jiān)管政策的出臺，都與其
國家的政治、經(jīng)濟(jì)形勢和國家政策密切相關(guān)。其他國家可以借鑒美國的經(jīng)驗，但決不能照搬美國的
模式。但如果從世界電信市場管制政策的發(fā)展趨勢看，逐步弱化不對稱管制，建立激勵機(jī)制，增強(qiáng)
企業(yè)實力，形成真正意義上的競爭，這應(yīng)該是普遍的發(fā)展趨勢。



電信監(jiān)管應(yīng)該與時俱進(jìn)



記者：這對中國有哪些啟示？中國是否也應(yīng)有所變
化？比如，具有本地網(wǎng)優(yōu)勢的運營商是否可以基于成本來決定以何種價格出租網(wǎng)絡(luò)給競爭對手？


陳金橋、續(xù)俊旗、李海英、康彥榮：主要有六個方
面：


第一，如何塑造富有權(quán)威的電信監(jiān)管體系。美國本地
競爭政策調(diào)整的一個重要原因就是在本地業(yè)務(wù)的管轄權(quán)上，我國在將來的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重組中，
必須明確各級機(jī)構(gòu)的權(quán)力分工，并賦予其權(quán)威性和必要的政策執(zhí)行手段。


第二，正確評估電信監(jiān)管政策的實效性。從美國本地
競爭監(jiān)管政策來看，在一項政策出臺后。如果政策被實踐證明是無效的，應(yīng)及時進(jìn)行調(diào)整，以免由
于政策不當(dāng)造成政策失效，從而影響監(jiān)管效果。美國９６年《電信法》的一個主要目的就是促進(jìn)本
地競爭，但實踐證明收效甚微。從９６年至今，美國一些經(jīng)營長途通信業(yè)務(wù)的公司如ＡＴ＆Ｔ等試
圖進(jìn)入本地業(yè)務(wù)，但事倍功半。而ＦＣＣ沒有及時調(diào)整其在強(qiáng)制本地公司低價出租網(wǎng)絡(luò)元素的政
策，造成了本地競爭政策在相當(dāng)程度上的失敗。今后，我國在電信立法和制定、實施電信管制政策
方面，應(yīng)以此為借鑒。根據(jù)政策實施效果對政策及時調(diào)整、修正，避免管制政策的無效。


第三，管制手段必須與時俱進(jìn)，創(chuàng)新發(fā)展。美國此次
監(jiān)管政策調(diào)整反映出監(jiān)管部門需要新的監(jiān)管手段。為促進(jìn)本地業(yè)務(wù)競爭，各國電信監(jiān)管者都在嘗試
各種努力，其中強(qiáng)制本地電話公司以低廉的價格將他們的網(wǎng)絡(luò)租給競爭對手是一種重要的政策手
段。然而，從美國等國家的情況來看，這一政策并沒有很好地取得預(yù)期的效果。因為網(wǎng)絡(luò)出租價格
難以確定，現(xiàn)有的本地業(yè)務(wù)運營商限制新進(jìn)入者的努力程度超過了管制機(jī)構(gòu)的想象，管制者也沒有
很好的辦法解決這一問題。因此，電信監(jiān)管者必須開闊思路，對管制手段加以調(diào)整，通過鼓勵新技
術(shù)如無線接入、實施廣電和電信的雙向進(jìn)入等手段上來促進(jìn)本地業(yè)務(wù)的競爭。


第四，在促進(jìn)本地電話市場競爭方面謹(jǐn)慎借鑒美國的
管制政策及其調(diào)整動向。如果采用ＦＣＣ實施的強(qiáng)制本地電話公司以低廉的價格將他們的網(wǎng)絡(luò)租給
競爭對手的做法，可能也會對我國的電信市場結(jié)構(gòu)造成影響。這樣做的結(jié)果是造成了本地電信公司
在某些地域投資激勵不足，使得地區(qū)間電信業(yè)務(wù)水平出現(xiàn)很大差異。我國剛完成了第二次電信體制
改革，中國電信集團(tuán)公司和中國網(wǎng)通集團(tuán)公司將彼此進(jìn)入對方領(lǐng)域開展本地業(yè)務(wù)。監(jiān)管者應(yīng)從政策[!--empirenews.page--]
層面設(shè)計“雙贏”的激勵機(jī)制，從而使得新進(jìn)入者能通過利用現(xiàn)有本地業(yè)務(wù)運營商的富裕網(wǎng)絡(luò)設(shè)施
來開展本地業(yè)務(wù)。


第五，應(yīng)當(dāng)綜合考慮非對稱管制政策對于電信產(chǎn)業(yè)和市
場結(jié)構(gòu)的影響。為促進(jìn)電信市場的有效競爭，在管制初期，管制部門采取非對稱管制政策，對新進(jìn)
入者或小運營商給予某些優(yōu)惠措施，促使其盡快成長。但是，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要及時對非對稱管制措施進(jìn)
行分析評價，以決定非對稱措施是否達(dá)到了預(yù)期效果和非對稱措施是否造成了新的不公正。如果這
種措施不能取得預(yù)期的效果或?qū)ΜF(xiàn)有本地業(yè)務(wù)運營商產(chǎn)生了不正當(dāng)?shù)钠缫?，就?yīng)該加以改變。


第六，我國在電信立法及監(jiān)管政策制定中應(yīng)當(dāng)整體考
慮本地電信市場的競爭政策，避免錯失時機(jī)。目前，我國還沒有形成系統(tǒng)的本地電信競爭政策。而
從我國的實際情況看，原中國電信南北拆分后，本地業(yè)務(wù)互相進(jìn)入成為一項重要的管制任務(wù)。在網(wǎng)
絡(luò)設(shè)施的成本沒有明確之前，如果一味地要求現(xiàn)有運營商以較低價格出租網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，不僅會造成被
監(jiān)管者的強(qiáng)烈抵制，而且妨礙其對網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的進(jìn)一步更新改造。況且僅靠現(xiàn)有本地經(jīng)營者向新進(jìn)入
者出租網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的方式也難以從根本上改變本地競爭狀況，因而允許適度的重復(fù)建設(shè)就成了電信監(jiān)
管者在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)管理方面應(yīng)當(dāng)考慮的一個問題。政府監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地競爭的需要，適時出臺
相關(guān)的電信競爭政策，以提高本地市場的競爭。


張盈唐：我國目前的出租結(jié)算政策與我國特定的監(jiān)管
環(huán)境有關(guān)。要從根本上解決我國的網(wǎng)絡(luò)出租問題，也需要逐步弱化不對稱管制，形成對本地運營商
的激勵機(jī)制。應(yīng)當(dāng)確定合理的結(jié)算定價原則。本地運營商原有網(wǎng)絡(luò)根本不是為多競爭者接入而設(shè)計
的，網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)需要大量調(diào)整和改造，從投資的角度看，如果本地運營商的投資可能被很多人分享，
他自己則拿不到必要的收益。那么他就沒有投資積極性。因此除了補(bǔ)償直接成本外，還應(yīng)該補(bǔ)償機(jī)
會成本，即本地運營商因為提供服務(wù)而損失的利潤。



摘自《通信信息報》