美國政府在主導(dǎo)5G技術(shù)的競(jìng)爭中迷失了方向

今年春天，美國總統(tǒng)特朗普在白宮站在一群戴著安全帽的電信維護(hù)人員面前宣布，部署一張超高速5G無線網(wǎng)絡(luò)是國家的優(yōu)先任務(wù)。

“政府專注于釋放盡可能多的行業(yè)所需的無線頻譜。”特朗普說。無線頻譜這一重要的公共資源，是實(shí)現(xiàn)5G網(wǎng)絡(luò)及其偉大愿景的關(guān)鍵。

但是在這背后，（有關(guān)頻譜分配的）分歧和聚焦幾乎不相上下。隨著美國爭相部署下一代無線技術(shù)，政府的幾個(gè)部門在如何分配5G無線頻譜方面存在著一些分歧。

負(fù)責(zé)制定頻譜許可政策的聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）與商務(wù)部已發(fā)生了公開沖突，商務(wù)部的相關(guān)機(jī)構(gòu)使用一些頻率用于氣象衛(wèi)星，這對(duì)于颶風(fēng)預(yù)測(cè)是至關(guān)重要的。運(yùn)輸、能源和教育部門也反對(duì)為了建設(shè)更快的網(wǎng)絡(luò)而開放無線電波的各種計(jì)劃。在發(fā)生所這些爭議期間，今年春天，由特朗普任命的一位負(fù)責(zé)調(diào)解頻譜爭端的高級(jí)官員突然辭職。

由此造成的頻譜分配延遲絕非小事，這有可能破壞美國想要主導(dǎo)無線技術(shù)發(fā)展所做的努力。5G預(yù)計(jì)將會(huì)比今天的4G網(wǎng)絡(luò)快上100倍。在5G方面處于領(lǐng)先地位的國家，將為本國企業(yè)比外國競(jìng)爭對(duì)手更快獲得更強(qiáng)大的無線技術(shù)鋪平道路。這意味著領(lǐng)先的國家將獲得更多的利潤和就業(yè)機(jī)會(huì)。

美國官員表示，美國有能力獲得這些先機(jī)。但是（美國）頻譜分配延遲，是許多人認(rèn)為中國在5G競(jìng)賽中領(lǐng)先的部分原因。在中國，國家政府能夠更加團(tuán)結(jié)地行動(dòng)。中國已經(jīng)為5G發(fā)展分配了廣泛的頻譜，這促使美國官員警告聯(lián)邦政府需要采取更快的行動(dòng)。

FCC專員Michael O’Rielly說：“我們需要聯(lián)邦政府減少其頻譜持有量。這是一個(gè)很大的事情，并且也是一個(gè)很大的問題。”

多年來致力于釋放無線頻譜的Michael O’Rielly說：“我做的每一件事都比我預(yù)想的要多花一倍的時(shí)間?！?/p>

關(guān)注選民

特朗普政府也有不小的政治動(dòng)機(jī)來解決頻譜爭端。據(jù)一位知情人士透露，特朗普在今年早春被展示了兩張美國地圖。一張顯示的是2016年選舉時(shí)投票支持特朗普的地區(qū)，另一張則顯示了寬帶服務(wù)覆蓋不足的地方。這位知情人士稱，兩張地圖看起來非常相像。

結(jié)論很簡單：改善農(nóng)村地區(qū)選民的網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)，可能會(huì)讓特朗普在2020年贏得選民基礎(chǔ)。如果5G兌現(xiàn)諾言，工程師表示，它不僅將支持新一代應(yīng)用，還將使家庭寬帶在那些互聯(lián)網(wǎng)接入不穩(wěn)定、速度慢、價(jià)格昂貴的地區(qū)更容易獲得，并且更加便宜，而這是兩個(gè)主要政黨都支持的目標(biāo)。

但是，據(jù)熟悉內(nèi)部爭論的人士稱，到目前為止，這還不足以讓政府中的每個(gè)人都在頻譜分配的細(xì)節(jié)上步調(diào)一致，也不足以促使政府迅速解決不涉及此類分歧的分配問題。

多重沖突

無線頻譜分為多個(gè)部分或頻段，每個(gè)部分或頻段用于不同目的，其中一些是無線運(yùn)營商希望使用的。其中一個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)是被稱為C頻段的一段頻譜。無線運(yùn)營商呼吁FCC使這段頻譜能夠用于5G，但是FCC需要與使用這段頻譜提供電視廣播服務(wù)的衛(wèi)星公司進(jìn)行協(xié)調(diào)。

FCC已經(jīng)對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行了兩年多的審查，其中包括一些相互競(jìng)爭的提案。衛(wèi)星公司表示，最快的解決方案是讓他們對(duì)自己現(xiàn)在使用的頻譜進(jìn)行私下拍賣，并由監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督，這將使5G運(yùn)營商能夠快速使用C頻段。作為處理拍賣的回報(bào)，衛(wèi)星公司要求從拍賣預(yù)計(jì)產(chǎn)生的數(shù)十億美元收入中分得一杯羹，不過目前還不清楚拍賣所得將如何分配。

由共和黨領(lǐng)導(dǎo)的參議院撥款委員會(huì)批準(zhǔn)了一項(xiàng)不同的計(jì)劃，參議員們認(rèn)為，這項(xiàng)計(jì)劃將為政府籌集更多的資金。他們呼吁由FCC進(jìn)行一場(chǎng)公開拍賣，而不依賴衛(wèi)星公司作為中間人。許多民主黨派人士也贊成公開拍賣，而一些共和黨議員則表示應(yīng)該將決定權(quán)交給FCC。

FCC主席Ajit Pai表示，他希望在今年秋天解決C頻段爭議。但這只是他所涉及的關(guān)于無線頻譜不同頻段的多個(gè)爭議其中之一。

提升速度

5月14日，Ajit Pai宣布了進(jìn)一步的舉措來推動(dòng)5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。他說，現(xiàn)在是時(shí)候考慮允許Wi-Fi路由器在更廣泛的無線電波中運(yùn)行，從而提升其速度了。他特別指出了5.9GHz頻段附近的一段無線頻譜。

更快的Wi-Fi是FCC的一個(gè)關(guān)注重點(diǎn)，因?yàn)槲磥碓S多依賴于5G網(wǎng)絡(luò)速度的應(yīng)用可能也會(huì)依賴于Wi-Fi路由器的速度，例如，在一個(gè)遍布聯(lián)網(wǎng)設(shè)備的智能家庭當(dāng)中運(yùn)行。

但是Ajit Pai的這番話引起了交通部的一陣騷動(dòng)。目前，5.9GHz頻譜專用于旨在避免交通事故的車輛間通信（V2V）技術(shù)。汽車行業(yè)倡導(dǎo)者說，該技術(shù)將在無人駕駛車輛中使用，但也可能最快在2022年人們駕駛的汽車中就會(huì)出現(xiàn)。福特和其他汽車制造商表示，與Wi-Fi共享這一頻段可能會(huì)干擾這些計(jì)劃。

知情人士稱，在Ajit Pai演講后的第二天，他與交通部長Elaine Chao進(jìn)行了電話溝通。內(nèi)閣部長要求Ajit Pai延遲對(duì)Wi-Fi頻譜的審查，他同意了。一位交通部發(fā)言人表示：“交通部堅(jiān)定地致力于促進(jìn)公共安全，該部門認(rèn)為，在完成更多的測(cè)試之前，做出任何有關(guān)頻譜分配的決定都為時(shí)過早?！?/p>

六個(gè)月后，有關(guān)機(jī)構(gòu)仍在對(duì)此進(jìn)行討論，而Ajit Pai的提議尚未實(shí)現(xiàn)。專家稱，上述爭議以及其他頻譜爭議持續(xù)的時(shí)間越長，與中國在5G方面展開競(jìng)爭就越困難。

另外，能源部和教育部也分別反對(duì)開放公用事業(yè)和學(xué)校使用的頻段。

能源部已要求FCC重新考慮開放6GHz頻段的建議，目前公用事業(yè)公司正在使用該頻段。Wi-Fi行業(yè)希望使用這一頻段以及相鄰的5.9GHz頻段。能源部的一位高級(jí)官員9月份致函FCC，要求該委員會(huì)在其他地方尋找頻段，或者專門為公用事業(yè)劃撥某些頻譜，稱可用于共享頻譜的技術(shù)“既未經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)測(cè)試，也未獲得驗(yàn)證”。

7月，F(xiàn)CC投票決定重新修訂有關(guān)2.5GHz頻段的頻譜政策規(guī)定，這段頻譜在過去一直被教育機(jī)構(gòu)所使用。教育部向FCC致函反對(duì)此舉，要求對(duì)其影響繼續(xù)進(jìn)行審查，并警告稱“這無法滿足學(xué)生的需求”。

圖：頻譜爭議。

調(diào)解員辭職

美國很早之前就設(shè)立了一個(gè)機(jī)構(gòu)來幫助解決這種跨部門的爭執(zhí)，該機(jī)構(gòu)名為美國國家電信和信息管理局（NTIA），是美國商務(wù)部的一部分。

但是，在Ajit Pai與交通部長Elaine Chao通話之時(shí)，NTIA卻并不在線。當(dāng)時(shí)，該機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人David Redl剛剛辭職。

David Redl是另一個(gè)與5G有關(guān)的無線頻段（高頻毫米波頻段）爭議的核心人物。頻譜的不同部分適用于不同的用途，而毫米波非常適合城市中的大容量、超快無線服務(wù)。FCC一直在拍賣這些頻譜，無線運(yùn)營商為此投入了數(shù)十億美元，用以在5G網(wǎng)絡(luò)中使用這些頻譜。

有兩個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)此提出了擔(dān)憂：美國商務(wù)部下屬的海洋和大氣管理局（NOAA），以及美國航空航天局（NASA）。他們的科學(xué)家使用衛(wèi)星接收高頻信號(hào)來幫助預(yù)測(cè)天氣，他們擔(dān)心5G網(wǎng)絡(luò)的干擾會(huì)使預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性降低。這兩個(gè)機(jī)構(gòu)希望在這一頻段內(nèi)對(duì)5G運(yùn)營商施加重大限制。

Ajit Pai引用FCC專家的觀點(diǎn)稱，這些擔(dān)憂是沒有道理的，而且商務(wù)部科學(xué)家期望的限制，將使相關(guān)頻譜對(duì)于5G毫無用處。

今年年初，當(dāng)美國官員與其他國家就協(xié)調(diào)全球頻譜使用方式進(jìn)行討論時(shí)，緊張局勢(shì)爆發(fā)了。據(jù)知情人士透露，商務(wù)部官員告訴其他國家代表，F(xiàn)CC并不代表美國政府的全部立場(chǎng)，這激怒了FCC官員，他們認(rèn)為美國已經(jīng)同意了這一立場(chǎng)。商務(wù)部發(fā)言人稱，該機(jī)構(gòu)“不清楚這一事件”。

與此同時(shí)，Ajit Pai向白宮提出的上訴，讓商務(wù)部陷入了“坐冷板凳”的對(duì)待。今年4月，Ajit Pai在白宮與特朗普及其他人進(jìn)行了會(huì)面，特朗普建議舉行一次公開的5G活動(dòng)。FCC迅速幫助組織在羅斯福辦公室舉行了一場(chǎng)通信行業(yè)人員聚會(huì)。知情人士稱，Ajit Pai發(fā)表了講話，但是商務(wù)部官員并未被邀請(qǐng)參加以及了解此次活動(dòng)。

NTIA負(fù)責(zé)人David Redl曾試圖調(diào)解這一糾紛。消息稱，他與商務(wù)部部長羅斯（Wilbur Ross）的高級(jí)助手Earl Comstock發(fā)生了沖突。據(jù)稱，Earl Comstock告訴其他人，政府不應(yīng)該把更多頻譜用于商業(yè)用途，即使5G是發(fā)展目標(biāo)。

知情人士說，今年春天，Earl Comstock曾與白宮總統(tǒng)人事辦公室討論罷免David Redl。

5月6日，David Redl發(fā)表了一場(chǎng)演講，他呼吁在頻譜方面加強(qiáng)合作，并警告不要做出“會(huì)耽誤美國發(fā)展的錯(cuò)誤選擇”。David Redl于5月9日辭職。知情人士稱，他在商務(wù)部高級(jí)官員的壓力之下辭職。David Redl拒絕就這篇報(bào)道討論有關(guān)他離職的情況。

一位商務(wù)部發(fā)言人否認(rèn)了Earl Comstock尋求白宮支持解雇David Redl，或者羅斯敦促David Redl下臺(tái)的說法。這位發(fā)言人稱，Earl Comstock和David Redl在毫米波頻譜的問題上“意見一致”，并且“在跨部門的過程中共同支持其他商務(wù)部工作人員?！?/p>

在David Redl離職后，爭論升級(jí)了。Ajit Pai在參議院聽證會(huì)上稱美國商務(wù)部對(duì)于5G網(wǎng)絡(luò)和氣象衛(wèi)星之間相互作用的研究“漏洞百出，以至于至少在我們看來，這項(xiàng)研究毫無意義”。Ajit Pai的盟友——參議員Ron Johnson寫了一封公開信，指責(zé)Earl Comstock將“個(gè)人恩怨擺在我們國家的5G目標(biāo)前面”。

羅斯在回信中表示反對(duì)，他表示：“僅僅因?yàn)镕CC不同意NOAA/NASA分析的結(jié)果，并不意味著科學(xué)存在‘根本性的缺陷’。”

仍在等待

7月11日，來自FCC、商務(wù)部和其他機(jī)構(gòu)的官員在白宮召開會(huì)議。知情人士稱，白宮國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任Larry Kudlow在會(huì)議上提醒羅斯，特朗普總統(tǒng)希望進(jìn)行5G部署。而羅斯則在事先準(zhǔn)備好的談話要點(diǎn)上表達(dá)了商務(wù)部科學(xué)家的擔(dān)憂。

接下來的一周，這些部門再次集會(huì)——但是這次沒有工作人員。羅斯再次表達(dá)了他的擔(dān)憂，但據(jù)知情人士稱，包括Larry Kudlow和白宮代理辦公室主任Mick Mulvaney在內(nèi)的其他高級(jí)官員明確表示，特朗普總統(tǒng)支持FCC主席Ajit Pai。

白宮一位高級(jí)官員在接受采訪時(shí)說：“正如大家所預(yù)料的那樣，我們內(nèi)部的確有些爭執(zhí)，但都已經(jīng)解決了?！边@位官員說，美國在5G部署上處于“良好狀態(tài)”，并補(bǔ)充說：“我們前進(jìn)得如此之快真是個(gè)奇跡。”

自7月份的會(huì)議以來，美國政府官員們表示，他們已經(jīng)就毫米波頻譜的管理規(guī)則達(dá)成妥協(xié)。本月在埃及舉行的（2019年世界無線電通信大會(huì)，WRC-19）峰會(huì)上，關(guān)于這些規(guī)則的國際討論仍將繼續(xù)。