在輸配電價的監(jiān)管下，法國配電公司的激勵約束機(jī)制如何？

隨著我國新一輪電改的推進(jìn)，2017年已實現(xiàn)了全國省級電網(wǎng)輸配電價改革全覆蓋，電網(wǎng)企業(yè)如何在輸配電價監(jiān)管激勵約束機(jī)制下生存和發(fā)展成了新課題。對此，筆者對一些國外同行進(jìn)行了實地考察調(diào)研，以法國配電公司為例，找出可借鑒落地復(fù)制的好舉措，重點(diǎn)探析法國配電公司層層簽署績效目標(biāo)合同的方式和有效調(diào)動分配公司資源以滿足政府監(jiān)管目標(biāo)的操作要點(diǎn)，為國內(nèi)電網(wǎng)企業(yè)在電改監(jiān)管新環(huán)境下的持續(xù)發(fā)展提供借鑒與啟示。

輸配電價監(jiān)管對公司的激勵和約束 新政對公司的干預(yù)和引導(dǎo)

經(jīng)過18年五次調(diào)整的監(jiān)管政策。法國電力改革初期，2000年能源監(jiān)管委員會（CRE）制定了法國公共電網(wǎng)使用費(fèi)法規(guī)（TURPE，即輸配電價）用于核準(zhǔn)過網(wǎng)費(fèi)，設(shè)定輸電價格監(jiān)管期，核準(zhǔn)收入覆蓋電網(wǎng)運(yùn)營商為履行公共服務(wù)職能所進(jìn)行的投資和成本支出。這種電價監(jiān)管政策主要基于績效管制模式（PBR），但該模式在激勵降本增效的同時，易導(dǎo)致供電可靠性等服務(wù)質(zhì)量的下降，因此法國能源監(jiān)管委員會CRE在2009年第三次過網(wǎng)費(fèi)（TURPE3）框架中引入了激勵約束條款，發(fā)展到2017年第五次過網(wǎng)費(fèi)TURPE5框架時，激勵約束條款已完整覆蓋電網(wǎng)運(yùn)營商的供電可靠性、運(yùn)營效率、電網(wǎng)損耗、研發(fā)投入及服務(wù)質(zhì)量等方面，每年8月視績效完成情況將獎懲金額納入當(dāng)年電價調(diào)整。

遵循“郵票法則”的公共電網(wǎng)使用費(fèi)。法國能源監(jiān)管委員會CRE對公共電網(wǎng)使用費(fèi)制定遵循的主要原則是法國全境過網(wǎng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相同，且遵循收費(fèi)與輸配電距離無關(guān)的“郵票法則”，還要覆蓋輸配電運(yùn)營商的全部合理成本，另要根據(jù)時間、季節(jié)等負(fù)荷特點(diǎn)調(diào)節(jié)電價。

根據(jù)法國2000-108法案規(guī)定，公共電網(wǎng)使用費(fèi)由能源監(jiān)管委員會CRE與輸配電運(yùn)營商每4年進(jìn)行一次談判，并最終由CRE裁定并報政府批準(zhǔn)后執(zhí)行，如果電網(wǎng)運(yùn)營商認(rèn)為價格核定不合理可申述。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在與輸配電企業(yè)的談判中，盡最大努力消除雙方的信息不對稱，旨在通過確定最佳的指標(biāo)參數(shù)來促進(jìn)配電商降低成本，并確保終端用戶享受輸配電成本下降帶來的紅利。

公共電網(wǎng)使用費(fèi)收取方式：一種是單一合同制，用戶通過售電服務(wù)商支付全部款項，由售電服務(wù)商將公共電網(wǎng)使用費(fèi)部分支付給法國配電公司；一種是CARD合同制，用戶分別直接向法國配電公司和發(fā)電商支付公共電網(wǎng)使用費(fèi)和發(fā)電費(fèi)用。法國配電公司負(fù)責(zé)將公共電網(wǎng)使用費(fèi)中的輸電部分支付給輸電公司RTE。

公共電網(wǎng)使用費(fèi)涵蓋輸配電過網(wǎng)費(fèi)。公共電網(wǎng)使用費(fèi)占法國用戶終端電價（TRV）總價的1/3，稅前終端電價的1/2，具體包括輸電過網(wǎng)費(fèi)（TURPEHTB）和配電過網(wǎng)費(fèi)（TURPEHTA-BT）。配電過網(wǎng)費(fèi)測算基于預(yù)期核準(zhǔn)收入等于允許成本加收益原則，并考慮通貨膨脹率影響。以TURPE5為例，預(yù)期核準(zhǔn)收入以資本收益與運(yùn)營成本總和為基準(zhǔn)，其中資本收益等于含特許經(jīng)營資產(chǎn)在內(nèi)的全部資產(chǎn)收益與企業(yè)融資成本收益兩部分，運(yùn)營成本覆蓋資產(chǎn)折舊、運(yùn)維成本、人工成本及電網(wǎng)損耗等（見圖1、圖2）。法國配電公司配電過網(wǎng)費(fèi)（TURPEHTA-BT）占到公司每年營收的95%，電網(wǎng)投資和運(yùn)營、研發(fā)等成本完全依靠過網(wǎng)費(fèi)回收。

公司響應(yīng)新政的主要對策

圍繞監(jiān)管指標(biāo)分級設(shè)定績效管理目標(biāo)。根據(jù)TURPE5激勵約束框架的監(jiān)管指標(biāo)，法國配電公司總部要求區(qū)域公司（代表總部）與大區(qū)公司簽訂績效目標(biāo)合同，各大區(qū)公司再與地方公司簽訂績效目標(biāo)合同分解執(zhí)行?？冃繕?biāo)合同的具體條款對應(yīng)監(jiān)管激勵框架的全部績效目標(biāo)，并涵蓋特許經(jīng)營權(quán)、公共服務(wù)合同以及用戶合同中的相關(guān)指標(biāo)，以定量考核和定性考核的形式體現(xiàn)。

TURPE5投資成本激勵約束方面的應(yīng)對策略。首先，完善投資成本激勵約束機(jī)制。能源監(jiān)管委員會（CRE）鼓勵和約束法國配電公司對單位投資成本進(jìn)行控制，是通過標(biāo)準(zhǔn)成本模型計算得出的標(biāo)準(zhǔn)投資金額與法國配電公司實際投資金額相對比，差額部分的20%在運(yùn)營商和用戶之間平均分擔(dān)實現(xiàn)的。投資與成本激勵約束獎懲的封頂金額為±3000萬歐元/年。CRE在TURPE5中還對非電網(wǎng)資本性投資（包括房產(chǎn)、運(yùn)輸設(shè)備、信息系統(tǒng)等）進(jìn)行了限制，目的是避免法國配電公司為獲取這些非電網(wǎng)投資在成本與收入賬戶（CRCP）中的補(bǔ)償而采取的投資成本與運(yùn)營費(fèi)用的財務(wù)平衡操作，以鼓勵其控制資本成本。

其次，通過標(biāo)準(zhǔn)成本管控公司投資及運(yùn)營成本。為應(yīng)對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的考核，法國配電公司針對成本和投資創(chuàng)建了詳細(xì)并兼具時效性的公司標(biāo)準(zhǔn)成本，并將其嵌入SAP系統(tǒng)成本中心，所有運(yùn)營費(fèi)用和投資支出均按單位標(biāo)準(zhǔn)成本乘以工作量得出。以電網(wǎng)資本性項目為例，對每項具體作業(yè)物資和人工耗時均制定了具體標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)場工作票中要求每次工作結(jié)束，均在工作票上詳細(xì)登記具體作業(yè)人員對其負(fù)責(zé)具體工作的物資耗用情況和人工耗用小時數(shù)，形成詳細(xì)作業(yè)成本證據(jù)庫，方便后期與監(jiān)管機(jī)構(gòu)交涉談判。

TURPE5供電可靠性激勵約束方面的應(yīng)對策略。一是考核供電可靠性的激勵約束機(jī)制。能源監(jiān)管委員會（CRE）通過設(shè)定可靠性以及中斷頻率指標(biāo)并逐年提升標(biāo)準(zhǔn)，同時提高相應(yīng)罰金，以提高電網(wǎng)運(yùn)營商的供電質(zhì)量，保證供電穩(wěn)定性。TURPE5激勵約束框架中，針對供電可靠性制定的國家監(jiān)管目標(biāo)是在2017年低壓用戶SAIDI65分鐘基礎(chǔ)上，每年減少1分鐘，年平均停電次數(shù)2.2～2.7次。中壓用戶SAIDI目標(biāo)為45分鐘，年平均停電次數(shù)2.3～2.9次。總激勵上限8300萬歐元/年。

二是可靠性指標(biāo)的分解和量化。分解可靠性激勵指標(biāo)是通過規(guī)劃輔助系統(tǒng)ERABLE軟件預(yù)測SAIDI全國平均指標(biāo)，服務(wù)總體方案制定；同時預(yù)測各大區(qū)，各地方SAIDI指標(biāo)，制定實施針對性的改進(jìn)計劃，實現(xiàn)可靠性指標(biāo)的分散管理。在此基礎(chǔ)上，將可靠性指標(biāo)量化，引入“缺供電量”概念，為可靠性投資與可靠性效益之間的定量分析建立基礎(chǔ)。缺供電量是對用戶在停電時間內(nèi)經(jīng)濟(jì)損失的金額量化，直接體現(xiàn)停電的社會經(jīng)濟(jì)成本。

三是基于投資優(yōu)選和運(yùn)維優(yōu)化的可靠性策略。首先，電網(wǎng)規(guī)劃源頭重視可靠性。在投資經(jīng)濟(jì)分析中引入可靠性量化成本，通過計算項目全壽命周期折現(xiàn)總成本，優(yōu)選出折現(xiàn)總成本最低，即可靠性與經(jīng)濟(jì)性最平衡的方案。還通過ERABLE軟件提前預(yù)測供電薄弱區(qū)域，并研究制定針對性的網(wǎng)架增強(qiáng)方案。再通過電網(wǎng)規(guī)劃院向各大區(qū)發(fā)布電網(wǎng)建設(shè)改造作業(yè)對可靠性指標(biāo)的分析關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)。

此外，實施以可靠性為中心的運(yùn)維檢修策略。通過做好設(shè)備預(yù)防性維護(hù)和健康狀態(tài)跟蹤，并采取狀態(tài)監(jiān)測、大數(shù)據(jù)分析手段，鎖定對可靠性影響最大的特定類別電網(wǎng)設(shè)備，并針對該部分電網(wǎng)設(shè)備采取相應(yīng)的維護(hù)、改造計劃。其主要策略：盡量少停電，以帶電作業(yè)代替停電作業(yè)；盡量縮短停電時間，加強(qiáng)停電作業(yè)時間管理或通過柴油發(fā)電機(jī)代替供電；盡量減少停電用戶的范圍，通過安裝中壓線路遙控開關(guān)增強(qiáng)負(fù)荷轉(zhuǎn)供能力。

TURPE5線損激勵約束方面的應(yīng)對策略。一是完善線損激勵約束機(jī)制。對電網(wǎng)損耗制定了基準(zhǔn)比例和基準(zhǔn)成本，規(guī)定電網(wǎng)運(yùn)營商實際線損與基準(zhǔn)線損的差值在80%以外的部分，由電網(wǎng)運(yùn)營商承擔(dān)。該項獎懲的上限金額為4000萬歐元/年。

二是重點(diǎn)降低非技術(shù)線損。法國配電公司將非技術(shù)線損分為由于工作失誤或竊電引起的電量損失和由于用戶遲付或未能支付電費(fèi)所造成的電量損失兩類，應(yīng)對措施：通過權(quán)衡各區(qū)域用戶竊電損失與安裝防竊電監(jiān)測裝置的投資成本，進(jìn)行防竊電裝置的安裝投放，并適當(dāng)增加處罰措施；保證對Linky智能電表項目的投資，加快其安裝使用進(jìn)度；減少內(nèi)部管理上的非技術(shù)線損，如數(shù)據(jù)輸入錯誤、CT變比錯誤等。

三是大力降低技術(shù)線損。推廣節(jié)能變壓器、控制配變負(fù)載率、優(yōu)化線路截面、縮短線路長度、降低低壓電網(wǎng)三相不平衡度以及優(yōu)化電網(wǎng)運(yùn)行方式和無功配置等。

TURPE5服務(wù)質(zhì)量激勵約束機(jī)制的應(yīng)對策略。TURPE5對電網(wǎng)運(yùn)營商的服務(wù)質(zhì)量的激勵約束條款，包括服務(wù)響應(yīng)時間、門戶網(wǎng)站功能擴(kuò)展、用戶投訴響應(yīng)時間、服務(wù)電話接通時長、消費(fèi)者滿意度調(diào)查等，該項獎懲的上限金額為4000萬歐元/年。法國配電公司在大區(qū)公司下設(shè)立用戶關(guān)系部門，除負(fù)責(zé)正常的表計測量和投訴服務(wù)以外，設(shè)立專門崗位跟蹤和統(tǒng)籌用戶服務(wù)工作，以保證用戶供電協(xié)議的良好執(zhí)行和用戶接入、用電等服務(wù)的良好體驗。

TURPE5研發(fā)和智能電網(wǎng)激勵約束機(jī)制的對策。法國配電公司每年編制“智能電網(wǎng)”發(fā)展路線報告，并匯報CRE，描述其對CRE相關(guān)建議的工作落實情況。充分利用TURPE5提供的資源進(jìn)行相關(guān)項目的研發(fā)，并按要求對這些資源進(jìn)行有效利用。

法國配電公司對國內(nèi)電網(wǎng)企業(yè)的啟示 輸配電價監(jiān)管激勵約束政策的對比分析

國內(nèi)輸配電價改革也對電網(wǎng)企業(yè)制定了相應(yīng)的激勵約束機(jī)制，與法國相比更注重對電網(wǎng)企業(yè)過度投資的抑制和成本的顯性控制。法國監(jiān)管機(jī)構(gòu)并不直接控制電網(wǎng)企業(yè)投資和成本支出的總金額和總數(shù)量，而是通過單位投資成本支出的質(zhì)量和效率出發(fā)進(jìn)行監(jiān)管，法國配電公司面臨的監(jiān)管壓力和管理壓力相對就更加尖銳。

我國創(chuàng)造性地提出了“新增投資計入固定資產(chǎn)比率”的概念，要求參考電網(wǎng)企業(yè)輸配電固定資產(chǎn)的歷史轉(zhuǎn)資情況，考慮今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，輸配電線路設(shè)備投資進(jìn)度及實際利用效率等因素統(tǒng)籌核定。還在建立回報率管制定價模式的同時，也引入了激勵性管制方法。如債務(wù)資本收益率，若電網(wǎng)企業(yè)實際借款利率高于基準(zhǔn)利率，則取基準(zhǔn)利率，若電網(wǎng)企業(yè)實際利率低于基準(zhǔn)利率，則按照實際借款利率加二者差額的50%核定；又如當(dāng)實際投資低于預(yù)計投資時，對差額投資對應(yīng)的準(zhǔn)許收入的70%予以扣除。輸配電價改革對國內(nèi)電網(wǎng)企業(yè)綜合影響主要有以下幾方面：

盈利模式直接改變。直接改變了傳統(tǒng)以購售電價差作為收入的主要盈利模式，結(jié)合輸配電價核定基本原理分析，將全面抓成本加收益盈利模式，從管理機(jī)制分析盈利模式相對更加穩(wěn)定。多年來經(jīng)營收入主要依據(jù)銷售電價與上網(wǎng)電價差價，依托經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來的售電量不斷增長，企業(yè)收入及發(fā)展規(guī)模不斷擴(kuò)大。輸配電價改革要求以成本加收益模式核定電網(wǎng)企業(yè)準(zhǔn)許收入，雖提升了企業(yè)收益的穩(wěn)定性，但從根本上分析對企業(yè)盈利空間帶來一定影響。

主體角色逐漸轉(zhuǎn)變。從電力系統(tǒng)原有的交易主體角色逐漸向輸配電服務(wù)商角色轉(zhuǎn)變，提升了社會公共事業(yè)服務(wù)職能，減弱了買電、賣電基本職能，發(fā)揮更加具有中立性質(zhì)的公共服務(wù)職能。

經(jīng)營模式開始改變。原有依托增供擴(kuò)銷增加企業(yè)經(jīng)營發(fā)展收入的模式開始改變，在超出準(zhǔn)許收入范疇的增加收入部分將列入平衡賬戶，同時平衡賬戶總量將直接影響企業(yè)輸配電價的核定與調(diào)整。投資增長將成為企業(yè)提升準(zhǔn)許收入核定水平的重要途徑，電量增長分析、有效資產(chǎn)提升將成為電網(wǎng)企業(yè)關(guān)注的焦點(diǎn)。隨著大用戶直購等模式的推廣，售電側(cè)放開將使電網(wǎng)企業(yè)營銷及經(jīng)營發(fā)展面臨更加激烈的市場競爭。

電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)對策略的對比分析

法國在歐盟要求下電力市場改革開展較早，法國配電公司在應(yīng)對政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的政策變化方面積累了豐富而有效的經(jīng)驗。在應(yīng)對輸配電價監(jiān)管方面，法國配電公司采取對投資和成本績效、可靠性指標(biāo)、服務(wù)質(zhì)量、電網(wǎng)損耗以及研發(fā)和智能電網(wǎng)發(fā)展五項監(jiān)管激勵約束機(jī)制展開分析和主動應(yīng)對的做法，并通過績效目標(biāo)合同的形式進(jìn)行管理，形成了有效的監(jiān)管政策應(yīng)對機(jī)制。

國內(nèi)電網(wǎng)企業(yè)對國家激勵約束機(jī)制也在系統(tǒng)性地開展政策分析和消化，并積極摸索和建立相配套的管理辦法。以標(biāo)準(zhǔn)成本為例，國家電網(wǎng)公司2014年頒布的《全面預(yù)算管理辦法》就提出了建立標(biāo)準(zhǔn)成本管理機(jī)制，統(tǒng)一成本定額，規(guī)范列支渠道，提高成本支出的效率和效益。杭州公司在2016年頒布的《全面預(yù)算管理實施細(xì)則》中，對可控費(fèi)用施行“標(biāo)準(zhǔn)成本+專項成本”的管理機(jī)制。筆者認(rèn)為，現(xiàn)時國內(nèi)電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)重點(diǎn)抓好以下四點(diǎn)：

盡快理順區(qū)域電價結(jié)構(gòu)。對社會用電結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理統(tǒng)計分析，梳理工業(yè)用電、居民用電電價水平，穩(wěn)步推進(jìn)居民及工商業(yè)用電價格調(diào)整。合理分析價格補(bǔ)貼政策協(xié)調(diào)工商用電及居民用電的本質(zhì)特性，利用階梯電價、峰谷電價等政策機(jī)制，合理調(diào)整電價整體結(jié)構(gòu)。

盡快提升企業(yè)經(jīng)營發(fā)展能力。充分挖掘潛在市場空間，適應(yīng)售電側(cè)放開帶來的經(jīng)營發(fā)展挑戰(zhàn)，通過積極提升營銷發(fā)展水平、內(nèi)部控制提升等措施，全面提升企業(yè)經(jīng)營發(fā)展能力，在社會公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變過程中保障區(qū)域電力安全穩(wěn)定供應(yīng)。

盡快提升有效資產(chǎn)管理水平。結(jié)合準(zhǔn)許收入計算原理，通過投資建設(shè)提升有效資產(chǎn)水平將成為企業(yè)增大準(zhǔn)許收入的重要途徑。必須樹立全面的有效資產(chǎn)管理理念，清晰企業(yè)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，投資建設(shè)重視有效資產(chǎn)形成比率，優(yōu)化調(diào)整企業(yè)有效資產(chǎn)控制水平，為積極調(diào)整核定電價水平提供支撐與保障。

盡快科學(xué)優(yōu)化投資決策。要全面重視科學(xué)投資決策，以合理電網(wǎng)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以充分挖掘輸配電價改革本質(zhì)為依托，以全面強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部精細(xì)化管理水平為支撐，在未來企業(yè)戰(zhàn)略制定、投資決策、經(jīng)營發(fā)展等各方面實現(xiàn)穩(wěn)步發(fā)展，充分發(fā)揮電網(wǎng)企業(yè)社會公益性服務(wù)職能。