電力體制改革后給電網(wǎng)企業(yè)帶來(lái)的一系列變化

2015年3月15日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕9號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)中發(fā)9號(hào)文件），以此為標(biāo)志，新一輪電力體制改革正式啟動(dòng)。隨著改革政策逐步落地，電力市場(chǎng)法律主體更加多元，電網(wǎng)企業(yè)的法律定位和經(jīng)營(yíng)模式發(fā)生重大變化，與其他市場(chǎng)主體法律關(guān)系發(fā)生重大調(diào)整，新型的法律問(wèn)題也將逐步顯現(xiàn)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下構(gòu)建的電力法體系已經(jīng)滯后于改革實(shí)踐，對(duì)改革后出現(xiàn)的上述具體問(wèn)題的解決方案暫時(shí)“缺位”?；诖耍诹⒎ú煌晟频那闆r下，本文基于中發(fā)9號(hào)文件及配套改革文件，重點(diǎn)研究電力體制改革后電力市場(chǎng)主體之間的法律關(guān)系，重新定位電網(wǎng)企業(yè)在電力市場(chǎng)中的功能角色和法律定位，梳理分析售電側(cè)放開(kāi)、增量配電業(yè)務(wù)放開(kāi)、電網(wǎng)企業(yè)公平無(wú)歧視開(kāi)放電網(wǎng)等帶來(lái)的主營(yíng)業(yè)務(wù)變化，并提出相關(guān)建議。

電力體制改革后的市場(chǎng)主體變化

在原有發(fā)輸配售垂直一體化管理模式下，無(wú)“市場(chǎng)”之說(shuō)，電力“獨(dú)買(mǎi)獨(dú)賣(mài)”，僅有發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)和用戶等交易主體，市場(chǎng)交易關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單。建立電力市場(chǎng)后，“放開(kāi)兩頭”實(shí)行售電側(cè)改革，“多買(mǎi)方—多賣(mài)方”，市場(chǎng)主體包括交易主體和服務(wù)性主體，前者包括發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、售電企業(yè)、用戶等掌握市場(chǎng)資源、直接參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性交易的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，是市場(chǎng)的參與者、競(jìng)爭(zhēng)者、被規(guī)制者，要求必須依法合規(guī)參與市場(chǎng)。后者包括電力交易機(jī)構(gòu)、電力調(diào)度機(jī)構(gòu)和電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)，為電力市場(chǎng)的運(yùn)行提供交易服務(wù)或?qū)嵭斜O(jiān)督監(jiān)管，是不以盈利為目的的非利益主體，是保障市場(chǎng)有序運(yùn)營(yíng)的執(zhí)行者，要求必須保持中立。

電力體制改革后電網(wǎng)企業(yè)與其他

市場(chǎng)主體法律關(guān)系調(diào)整

在電力體制改革前，電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電企業(yè)是購(gòu)售電合同關(guān)系，與用戶是供用電合同（有名合同） 關(guān)系，發(fā)、供、用是“賣(mài)-買(mǎi)”—“賣(mài)-買(mǎi)”的單一鏈條式的雙層買(mǎi)賣(mài)合同關(guān)系。

深化電力體制改革，建立電力市場(chǎng)后，電力的輸配售不再是由電網(wǎng)企業(yè)一條龍式的獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，所有電力市場(chǎng)主體在電力市場(chǎng)中相對(duì)自由交易（ 受技術(shù)、安全等因素制約） ，發(fā)輸配售用各個(gè)環(huán)節(jié)的市場(chǎng)主體“兩兩”建立法律關(guān)系，改變?cè)袉我绘湕l式的簡(jiǎn)單交易模式，法律關(guān)系更為多元復(fù)雜。尤其電網(wǎng)企業(yè)在電力系統(tǒng)中承擔(dān)著輸電、配電和供電職能，在電力市場(chǎng)中起著重要的樞紐核心作用，與發(fā)電企業(yè)、售電公司、用戶之間的法律關(guān)系更趨復(fù)雜。

電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電企業(yè)之間

電網(wǎng)企業(yè)向發(fā)電企業(yè)購(gòu)電并轉(zhuǎn)售給用戶時(shí)，仍如原有模式雙方簽訂《購(gòu)售電合同》，建立買(mǎi)賣(mài)合同關(guān)系。發(fā)電企業(yè)與大用戶直接交易時(shí)，電力用戶直接向發(fā)電企業(yè)購(gòu)電，雙方簽訂直接交易購(gòu)售電合同。同時(shí)，電網(wǎng)企業(yè)雖不參與買(mǎi)賣(mài)，但要負(fù)責(zé)向大用戶與發(fā)電企業(yè)提供輸配電服務(wù)，履行交易執(zhí)行、結(jié)算安排、輔助服務(wù)等職責(zé)，需要與大用戶、發(fā)電企業(yè)三方簽訂《大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易輸配電服務(wù)合同》，建立直接的輸電服務(wù)合同關(guān)系，這種合同尚為無(wú)名合同，從《合同法》上來(lái)說(shuō)，可歸屬于一類(lèi)新型的運(yùn)輸合同—電力運(yùn)輸合同。將來(lái)輔助服務(wù)合同也將有其獨(dú)立的法律地位，可歸屬于“技術(shù)服務(wù)合同”一類(lèi)。

電網(wǎng)企業(yè)與售電企業(yè)之間

在增量配電業(yè)務(wù)投資方面，電網(wǎng)企業(yè)與社會(huì)資本投資增量配電網(wǎng)擁有配電業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)權(quán)的售電公司，形成實(shí)質(zhì)性的同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系; 在配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)方面，由于各自在其所屬配電區(qū)域內(nèi)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，無(wú)直接競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。由于輸配電網(wǎng)是一個(gè)完整的系統(tǒng)，輸電網(wǎng)與配電網(wǎng)以及配電網(wǎng)相互之間均負(fù)有向?qū)Ψ焦介_(kāi)放、互相支持的法定義務(wù)和合作關(guān)系。售電公司向發(fā)電企業(yè)購(gòu)電的，需要利用電網(wǎng)企業(yè)的輸電網(wǎng)輸送電力，二者簽訂《輸配電服務(wù)合同》，為電力運(yùn)輸合同關(guān)系，同時(shí)建立供電服務(wù)業(yè)務(wù)委托關(guān)系。售電公司退出時(shí)，由電網(wǎng)企業(yè)接續(xù)保底供電; 售電公司在自購(gòu)電量不足時(shí)，也可向電網(wǎng)企業(yè)購(gòu)電，此時(shí)存在購(gòu)售電買(mǎi)賣(mài)關(guān)系。目前政策允許電網(wǎng)企業(yè)從事市場(chǎng)化售電業(yè)務(wù)，與售電公司在售電側(cè)存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

電網(wǎng)企業(yè)與電力交易機(jī)構(gòu)之間

交易機(jī)構(gòu)不受其組織形式、投資關(guān)系制約，在電力市場(chǎng)中具有中立地位，是與市場(chǎng)交易主體無(wú)利益關(guān)系的市場(chǎng)交易平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。電網(wǎng)企業(yè)作為輸配電服務(wù)商，也是電力市場(chǎng)主體之一，同樣受電力交易規(guī)則的約束，二者之間建立電力市場(chǎng)交易服務(wù)合同關(guān)系。

電網(wǎng)企業(yè)與用戶之間

用戶選擇電網(wǎng)企業(yè)供電的，雙方仍如以前建立供用電合同關(guān)系; 選擇售電公司供電的，電網(wǎng)企業(yè)與售電公司、用戶之間簽訂供電服務(wù)合同，產(chǎn)生計(jì)量、搶修、維護(hù)、收費(fèi)、結(jié)算、客戶服務(wù)等供電業(yè)務(wù)委托關(guān)系。用戶中斷與售電公司合同關(guān)系時(shí)，電網(wǎng)企業(yè)須保底供電，履行強(qiáng)制締約義務(wù)。

電網(wǎng)企業(yè)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間

形成監(jiān)管與被監(jiān)管的行政法律關(guān)系。電網(wǎng)企業(yè)自覺(jué)接受監(jiān)管，監(jiān)管內(nèi)容較以往更為廣泛、深入，更注重對(duì)電網(wǎng)企業(yè)公平無(wú)歧視開(kāi)放電網(wǎng)、公平無(wú)差異服務(wù)各類(lèi)市場(chǎng)主體和用戶、依法合規(guī)開(kāi)展輸配電及售電業(yè)務(wù)等方面進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。

在電力體制改革前，電網(wǎng)企業(yè)長(zhǎng)期實(shí)行輸配售一體化運(yùn)營(yíng)，“獨(dú)買(mǎi)獨(dú)賣(mài)”，不僅是電力的購(gòu)買(mǎi)者、運(yùn)輸者，也是電力的躉售、零售銷(xiāo)售者和技術(shù)服務(wù)商，是電力產(chǎn)業(yè)全鏈條的“市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者”、發(fā)電企業(yè)與最終用戶之間的“中間商”。本次改革對(duì)自然壟斷的輸配環(huán)節(jié)強(qiáng)化管制，將增量配網(wǎng)與售電側(cè)放開(kāi)引入競(jìng)爭(zhēng)，分離壟斷與競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，使電網(wǎng)企業(yè)法律定位產(chǎn)生重大調(diào)整。電網(wǎng)企業(yè)成為擁有輸電網(wǎng)、配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)，承擔(dān)其供電營(yíng)業(yè)區(qū)保底供電服務(wù)的企業(yè)，履行供電基本責(zé)任。

在電力傳輸產(chǎn)業(yè)鏈方面

“單一買(mǎi)方-單一賣(mài)方”將轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;多買(mǎi)方-多賣(mài)方”，電網(wǎng)企業(yè)將不再是電力商品唯一的買(mǎi)方也不再是唯一的賣(mài)方，售電市場(chǎng)向發(fā)電企業(yè)、大用戶和售電公司開(kāi)放形成競(jìng)爭(zhēng)，還會(huì)以混合所有制形式引入社會(huì)資本參與配電業(yè)務(wù)。電網(wǎng)企業(yè)將更加關(guān)注輸配電業(yè)務(wù)，負(fù)責(zé)電網(wǎng)的系統(tǒng)安全、傳輸配送、運(yùn)行調(diào)度和電網(wǎng)投資建設(shè)，并承擔(dān)市場(chǎng)主體的電費(fèi)結(jié)算責(zé)任，保障電力安全。

在經(jīng)營(yíng)模式方面

因“管住中間”，電網(wǎng)企業(yè)將不再以上網(wǎng)和銷(xiāo)售電價(jià)差價(jià)作為主要收入來(lái)源，而是按國(guó)家核定的“準(zhǔn)許成本加合理收益”向交易主體收取輸配電費(fèi)用（ 含線損和交叉補(bǔ)貼）。對(duì)于發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)和售電公司的銷(xiāo)售電價(jià)由發(fā)電、售電及用電等市場(chǎng)主體通過(guò)市場(chǎng)交易價(jià)格機(jī)制產(chǎn)生（保底供電的用戶除外） ，直接反映電力資源稀缺程度和市場(chǎng)供求關(guān)系。

在壟斷地位方面

打破縱向一體化壟斷經(jīng)營(yíng)模式（ 改革前廠網(wǎng)已分開(kāi)，輸配售一體化） ，將發(fā)電、售電環(huán)節(jié)從輸電網(wǎng)絡(luò)中獨(dú)立出來(lái)并向社會(huì)資本開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)，電網(wǎng)企業(yè)由原來(lái)的電力市場(chǎng)自然壟斷主體，變?yōu)樽匀粔艛嗯c部分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)兼有的主體，參與增量配電業(yè)務(wù)投資運(yùn)營(yíng)和售電業(yè)務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

在主營(yíng)業(yè)務(wù)方面

電網(wǎng)企業(yè)作為輸配電運(yùn)營(yíng)商、保底供電商，在履行原有普遍服務(wù)、保障電網(wǎng)安全的基本義務(wù)基礎(chǔ)上，新增保底供電服務(wù)職責(zé)。同時(shí)基于自然壟斷從事網(wǎng)絡(luò)輸配電業(yè)務(wù)，其公平無(wú)歧視開(kāi)放電網(wǎng)、公平服務(wù)其他市場(chǎng)主體、培育公平的電力市場(chǎng)環(huán)境等義務(wù)更顯重要。

電力體制改革后電網(wǎng)企業(yè)的業(yè)務(wù)變化主要體現(xiàn)在以下七個(gè)方面：

提供電力普遍服務(wù)，保障基本供電

電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)保證對(duì)供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)的各類(lèi)用戶提供電力普遍服務(wù)，其服務(wù)對(duì)象、內(nèi)容有所拓展，要求更高。一是科學(xué)合理編制電網(wǎng)規(guī)劃、發(fā)展電網(wǎng)，負(fù)責(zé)輸配電網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)維，為各類(lèi)主體提供普遍服務(wù)，確保用戶公平接入電網(wǎng)用電。二是按照法定要求向終端用戶供電，確保同類(lèi)用戶同網(wǎng)同質(zhì)。對(duì)于非直接建立供用電合同關(guān)系的用戶，在供電服務(wù)及執(zhí)行輸配電價(jià)等方面享有同等待遇。三是公開(kāi)輸配電網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行、檢修和供電質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量等信息。

無(wú)歧視地向市場(chǎng)主體提供

各類(lèi)供電服務(wù)

電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)無(wú)歧視地向各類(lèi)市場(chǎng)主體提供報(bào)裝、計(jì)量、抄表、維修、收費(fèi)等各類(lèi)供電服務(wù)。對(duì)于與發(fā)電企業(yè)直接交易的用戶和售電公司的用戶，保證其享受待遇條件相同、無(wú)歧視無(wú)差別的供電服務(wù)。

提供保底供電服務(wù)

保底供電是最終責(zé)任，是社會(huì)公用事業(yè)應(yīng)有之義，是隨改革新增的電網(wǎng)企業(yè)及取得增量配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的售電公司的法定義務(wù)。啟動(dòng)保底服務(wù)必須以保障電網(wǎng)安全和不影響其他用戶正常供電為前提，當(dāng)原售電（ 配電） 公司退出且無(wú)其他企業(yè)承繼其業(yè)務(wù)時(shí)，由電網(wǎng)企業(yè)履行強(qiáng)制締約義務(wù)，無(wú)條件即時(shí)保底供電（ 配電） 。保底供電新增成本，應(yīng)建立合理的電價(jià)政策來(lái)疏導(dǎo)或者通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制解決。

保障電網(wǎng)公平無(wú)歧視開(kāi)放

國(guó)家必然實(shí)行平等、強(qiáng)制的網(wǎng)絡(luò)開(kāi)放政策，加強(qiáng)對(duì)輸配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者濫用壟斷地位、網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)的管制，對(duì)電網(wǎng)互聯(lián)的管制和網(wǎng)絡(luò)使用定價(jià)的管制。電網(wǎng)企業(yè)壟斷從事網(wǎng)絡(luò)型輸配電業(yè)務(wù)，負(fù)有公平無(wú)歧視開(kāi)放電網(wǎng)的法定義務(wù)，確保輸配電網(wǎng)絡(luò)的開(kāi)放使用和公平接入。而且，改革后電網(wǎng)企業(yè)由原本的向發(fā)電企業(yè)公平無(wú)歧視開(kāi)放電網(wǎng)，轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚴垭姽尽⑹垭姽镜淖杂杏脩艄綗o(wú)歧視開(kāi)放電網(wǎng)，向各類(lèi)市場(chǎng)主體提供輸配電服務(wù)。一是公平開(kāi)放輸配電網(wǎng)，為市場(chǎng)交易主體提供安全、可靠、優(yōu)質(zhì)、經(jīng)濟(jì)的輸配電服務(wù)，不得制造進(jìn)入壁壘。在傳輸能力受限時(shí)，應(yīng)遵循公平分配和平等接入的原則。二是按照規(guī)定辦理新建電源接入電網(wǎng)，同期建設(shè)配套送出線路，提供公平接入電網(wǎng)服務(wù)。對(duì)符合規(guī)定的自備電廠無(wú)歧視開(kāi)放電網(wǎng)，做好系統(tǒng)接入、備容服務(wù)。三是電網(wǎng)企業(yè)與其他配電企業(yè)相互負(fù)有公平開(kāi)放、公平接入的義務(wù)。破除網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通的體制障礙和技術(shù)壁壘，不同配網(wǎng)系統(tǒng)之間應(yīng)用同一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，確保兼容性，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。四是無(wú)歧視地向售電公司及其用戶提供報(bào)裝、計(jì)量、抄表、維修、收費(fèi)等供電服務(wù)，按規(guī)定公平收取輸配電費(fèi)用。

保障優(yōu)先購(gòu)電、優(yōu)先發(fā)電

在保障優(yōu)先購(gòu)電方面，一是優(yōu)先購(gòu)電對(duì)應(yīng)的電力電量由所有公用發(fā)電機(jī)組共同承擔(dān)，相應(yīng)的銷(xiāo)售電價(jià)、上網(wǎng)電價(jià)均執(zhí)行政府定價(jià)。二是加強(qiáng)需求側(cè)管理，積極培育電能服務(wù)市場(chǎng)。三是常態(tài)化、精細(xì)化開(kāi)展有序用電工作，保障嚴(yán)重缺電情況下的社會(huì)秩序穩(wěn)定。四是加強(qiáng)老少邊窮地區(qū)電力供應(yīng)保障，確保對(duì)無(wú)議價(jià)能力用戶的供電。在保障優(yōu)先發(fā)電方面，一是充分預(yù)留發(fā)電空間，其中風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電、余熱余壓余氣發(fā)電按照資源條件和法律規(guī)定全額保障性收購(gòu)。二是加強(qiáng)電力外送和消納。跨省跨區(qū)送受電中原則上應(yīng)明確可再生能源發(fā)電量的比例，推進(jìn)清潔能源發(fā)展。三是統(tǒng)一預(yù)測(cè)出力，做好電力電量平衡工作，促進(jìn)清潔能源優(yōu)先上網(wǎng)。四是組織實(shí)施電能替代，推動(dòng)優(yōu)先發(fā)電可交易，鼓勵(lì)開(kāi)展替代發(fā)電、調(diào)峰輔助服務(wù)交易。

收購(gòu)分布式電源發(fā)電

電網(wǎng)企業(yè)與分布式電源發(fā)電的用戶從原本的供用電合同關(guān)系轉(zhuǎn)型成為“購(gòu)售電合同+供用電合同”關(guān)系，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)保證用戶電源發(fā)電的公平無(wú)歧視收購(gòu)。

受委托承擔(dān)供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)的

有關(guān)電力統(tǒng)計(jì)工作

深化電力體制改革，電力市場(chǎng)主體、電力交易機(jī)制、配電網(wǎng)投資運(yùn)營(yíng)、電力營(yíng)銷(xiāo)模式以及電網(wǎng)企業(yè)的法律定位、主營(yíng)業(yè)務(wù)等發(fā)生深刻變化，各類(lèi)市場(chǎng)主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系在現(xiàn)行法律框架下缺乏依據(jù)，本輪電力體制改革在法律缺位的情況下推進(jìn)，國(guó)家改革政策在一些地方的落地執(zhí)行中也出現(xiàn)不同程度地走偏走樣，法律風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)顯現(xiàn)。呼吁立法部門(mén)抓緊全面梳理現(xiàn)行法律法規(guī)、規(guī)范性文件，盡快修訂以《電力法》為核心的電力法律法規(guī)，健全完善電力市場(chǎng)監(jiān)管法律法規(guī)，明確各方權(quán)責(zé)，規(guī)范市場(chǎng)行為，實(shí)施有效監(jiān)管，鞏固改革成果，確保在法律框架內(nèi)穩(wěn)妥推進(jìn)改革，為我國(guó)電力體制改革政策的落地實(shí)施提供法制保障。