全世界新能源的“補(bǔ)貼陷阱”

過(guò)去的2012年對(duì)于近些年來(lái)一路高歌的新能源來(lái)說(shuō)，是一個(gè)旋律低回的間章。年初，法德兩國(guó)就先后宣布將大幅削減上網(wǎng)電價(jià)(Feedin Tariff，F(xiàn)IT)的補(bǔ)貼額度。美國(guó)的新能源行業(yè)則一直處于對(duì)羅姆尼如果當(dāng)選后可能取消補(bǔ)貼的擔(dān)憂(yōu)中，而歐美對(duì)中國(guó)新能源行業(yè)進(jìn)行的“雙反”則讓去年還蓬勃興旺的中國(guó)新能源行業(yè)危機(jī)重重。

除此之外，德國(guó)風(fēng)電的容量系數(shù)過(guò)低、美國(guó)德州出現(xiàn)的風(fēng)電選址不合理等帶來(lái)的問(wèn)題和各國(guó)的放棄風(fēng)電等現(xiàn)象，都表明了依賴(lài)現(xiàn)有新能源鼓勵(lì)政策框架形成的新能源發(fā)電和技術(shù)市場(chǎng)已經(jīng)陷入了困境。

面對(duì)上述問(wèn)題，一些業(yè)內(nèi)人士開(kāi)出了加大補(bǔ)貼、強(qiáng)制要求電網(wǎng)全額接納的藥方。但這個(gè)藥方似乎不僅不能治病，甚至還會(huì)要命。

從京都議定書(shū)簽訂以來(lái)，對(duì)全球氣候變化的擔(dān)憂(yōu)促使不少?lài)?guó)家都制定了鼓勵(lì)使用新能源的政策。經(jīng)過(guò)近10年的發(fā)展，這些國(guó)家和地區(qū)的新能源鼓勵(lì)政策具有了相同的框架和類(lèi)似的內(nèi)容。

總結(jié)起來(lái)，這套框架是以擴(kuò)展新型能源在電力市場(chǎng)中的份額為目的，以補(bǔ)貼新能源發(fā)電價(jià)格為手段，鼓勵(lì)和推動(dòng)新能源發(fā)電技術(shù)的進(jìn)步，促進(jìn)新能源發(fā)電的成本下降，提升新能源產(chǎn)業(yè)在整體電力市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力，兼顧大規(guī)模入網(wǎng)發(fā)電技術(shù)和分布式自用裝置技術(shù)，從而實(shí)現(xiàn)發(fā)電端和消費(fèi)端的雙重激勵(lì)，促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定快速發(fā)展。

為保證新能源在電力市場(chǎng)中的份額快速和穩(wěn)定增長(zhǎng)，許多國(guó)家設(shè)定了“新能源份額目標(biāo)”。例如德國(guó)計(jì)劃在2020年讓新能源份額擴(kuò)大到35%，而美國(guó)的加州則將目標(biāo)設(shè)定為33%。

設(shè)定這一目標(biāo)，主要是由于目前新能源的成本還很高昂，光靠自身的實(shí)力，無(wú)法與傳統(tǒng)能源相競(jìng)爭(zhēng)，必須通過(guò)保障性的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置來(lái)保證其市場(chǎng)份額。事實(shí)上，“新能源份額目標(biāo)”是目前整個(gè)國(guó)際新能源政策框架的核心，它起到了明確政策目標(biāo)和考核標(biāo)準(zhǔn)的作用。而其他相關(guān)政策都是圍繞它展開(kāi)的。

為了實(shí)現(xiàn)“新能源市場(chǎng)份額目標(biāo)”，各國(guó)政府在過(guò)去一個(gè)時(shí)期的政策思路是，一方面投資新能源發(fā)電技術(shù)的研發(fā)，一方面補(bǔ)貼新能源發(fā)電的價(jià)格。對(duì)技術(shù)研發(fā)的投資主要集中在如何降低發(fā)電成本的研究上。

補(bǔ)貼價(jià)格的政策常以3種形式出現(xiàn)。一是政府直接給予新能源發(fā)電方以?xún)r(jià)格補(bǔ)貼。有的國(guó)家是給予新能源發(fā)電方一個(gè)高于市場(chǎng)價(jià)格的固定上網(wǎng)價(jià);有的國(guó)家則是在電力市場(chǎng)價(jià)格的基礎(chǔ)上加上一個(gè)固定的補(bǔ)貼額度。二是保障入網(wǎng)政策，或稱(chēng)強(qiáng)制全額接納，這一政策豁免了新能源發(fā)電企業(yè)穩(wěn)定供電的責(zé)任。在歐美的電力市場(chǎng)上，發(fā)電方需要提前24小時(shí)提交發(fā)電量核準(zhǔn)申請(qǐng)，而在即時(shí)市場(chǎng)，發(fā)電方必須按照被核準(zhǔn)的發(fā)電量發(fā)電。為避免風(fēng)電和太陽(yáng)能發(fā)電企業(yè)因?yàn)槠洳淮_定性所可能帶來(lái)的損失，大部分國(guó)家和地區(qū)允許風(fēng)電和太陽(yáng)能的發(fā)電方不必提前提交發(fā)電量申請(qǐng)，并保證所有由風(fēng)電和太陽(yáng)能產(chǎn)生的電力能夠在不損傷電網(wǎng)的前提下全部入網(wǎng)。

這一政策的本質(zhì)，是免除了風(fēng)電和太陽(yáng)能發(fā)電方的預(yù)測(cè)責(zé)任，而由政府來(lái)承擔(dān)由于風(fēng)電和太陽(yáng)能的不穩(wěn)定性而造成的損失。這樣一來(lái)，就降低了風(fēng)電和太陽(yáng)能的成本。

三是綠色許可制度(Green Certification)，這被認(rèn)為是一種通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制有效配置資源的靈活補(bǔ)貼政策。這一政策中，新能源每發(fā)1千瓦時(shí)的電就會(huì)獲得相應(yīng)數(shù)量的許可;而政府規(guī)定每個(gè)發(fā)電廠必須有一定比例的發(fā)電來(lái)自于新能源，如果一個(gè)發(fā)電廠是依靠化石燃料發(fā)電的，則它可以向新能源發(fā)電廠購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)比例的綠色許可證。綠色許可制度通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制由火電廠等化石能源發(fā)電方補(bǔ)貼綠色能源發(fā)電方，避免了政府直接撥款，因而被不少?lài)?guó)家和地區(qū)采用。

上述3種補(bǔ)貼常常被同時(shí)采用。目前的補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)集中在促進(jìn)新能源發(fā)電技術(shù)進(jìn)步，降低新能源發(fā)電成本這一目標(biāo)上。

然而，隨著新能源在發(fā)電市場(chǎng)的份額逐漸擴(kuò)大，這一政策體系的缺陷也漸漸顯露。最大的缺點(diǎn)是忽略了新能源發(fā)電成本不等于應(yīng)用成本，政策設(shè)計(jì)抹去了市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)對(duì)選址、生產(chǎn)的指導(dǎo)作用，進(jìn)而失去了正確激勵(lì)新能源發(fā)電過(guò)程中所有環(huán)節(jié)的不同技術(shù)進(jìn)步的能力。

FIT政策徹底抹去了電力市場(chǎng)價(jià)格由于供求、電網(wǎng)運(yùn)輸損失和無(wú)力限制等產(chǎn)生的波動(dòng)，使得新能源發(fā)電企業(yè)選擇風(fēng)大但遠(yuǎn)離居民和工業(yè)聚集地的地方建廠，在風(fēng)力資源豐富但電力需求低的夜間發(fā)電。

而保證入網(wǎng)政策或強(qiáng)制電網(wǎng)全額接納新能源，則豁免了新能源發(fā)電企業(yè)的穩(wěn)定供電責(zé)任。這樣的做法，忽略了新能源也有無(wú)效率的產(chǎn)能這一事實(shí)，一些本該被“棄”的風(fēng)電接進(jìn)了電網(wǎng)，這不僅給電力系統(tǒng)其他參與者造成了損失，還對(duì)新能源發(fā)電和利用相關(guān)技術(shù)的協(xié)調(diào)進(jìn)步和可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面效果。

這不僅會(huì)造成所有補(bǔ)貼都集中資助能源轉(zhuǎn)化和發(fā)電技術(shù)、其他相關(guān)重要技術(shù)缺乏足夠激勵(lì)的問(wèn)題，還會(huì)在其他技術(shù)市場(chǎng)產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”的效果。

由于風(fēng)電太陽(yáng)能等能源的不穩(wěn)定性和不可控性，其利用成本不僅包括了裝機(jī)成本和發(fā)電成本，還有對(duì)電網(wǎng)調(diào)度和使用快速備用機(jī)組、添置儲(chǔ)能設(shè)備等帶來(lái)的成本;而后者目前要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于前者，已經(jīng)成為阻礙風(fēng)電、太陽(yáng)能使用的最大障礙?；砻庑履茉窗l(fā)電企業(yè)的穩(wěn)定供電責(zé)任，使新能源企業(yè)沒(méi)有動(dòng)力研發(fā)更精確的預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)技術(shù)，而政府提供的補(bǔ)貼都無(wú)法對(duì)儲(chǔ)能、快速爬坡機(jī)組等技術(shù)研發(fā)起到作用。

現(xiàn)行的新能源鼓勵(lì)政策框架體系使得新能源的發(fā)電能力快速提高，但是電網(wǎng)的接納能力卻沒(méi)有明顯的進(jìn)步。這就造成了許多過(guò)去幾年新增的裝機(jī)容量無(wú)法完全的接入電網(wǎng)，充分發(fā)揮供電的作用。

無(wú)疑，新能源入網(wǎng)的整合技術(shù)、新型的電網(wǎng)控制技術(shù)和調(diào)度技術(shù)發(fā)展速度不夠，已經(jīng)成為制約新能源電力發(fā)展的主要因素。只有讓新能源發(fā)電企業(yè)承擔(dān)起穩(wěn)定供電的責(zé)任，重新設(shè)計(jì)該情境下的有針對(duì)性補(bǔ)貼機(jī)制，糾正現(xiàn)有機(jī)制對(duì)價(jià)格信號(hào)的扭曲，才能從根本上消除價(jià)格扭曲造成的資源無(wú)效率配置的問(wèn)題，也才能使新能源發(fā)電和利用的各個(gè)環(huán)節(jié)上的相關(guān)技術(shù)得到合理的補(bǔ)貼。