過去的2012年對于近些年來一路高歌的新能源來說，是一個旋律低回的間章。年初，法德兩國就先后宣布將大幅削減上網(wǎng)電價(Feedin Tariff，F(xiàn)IT)的補貼額度。美國的新能源行業(yè)則一直處于對羅姆尼如果當(dāng)選后可能取消補貼的擔(dān)憂中，而歐美對中國新能源行業(yè)進行的“雙反”則讓去年還蓬勃興旺的中國新能源行業(yè)危機重重。
除此之外，德國風(fēng)電的容量系數(shù)過低、美國德州出現(xiàn)的風(fēng)電選址不合理等帶來的問題和各國的放棄風(fēng)電等現(xiàn)象，都表明了依賴現(xiàn)有新能源鼓勵政策框架形成的新能源發(fā)電和技術(shù)市場已經(jīng)陷入了困境。
面對上述問題，一些業(yè)內(nèi)人士開出了加大補貼、強制要求電網(wǎng)全額接納的藥方。但這個藥方似乎不僅不能治病，甚至還會要命。
從京都議定書簽訂以來，對全球氣候變化的擔(dān)憂促使不少國家都制定了鼓勵使用新能源的政策。經(jīng)過近10年的發(fā)展，這些國家和地區(qū)的新能源鼓勵政策具有了相同的框架和類似的內(nèi)容。
總結(jié)起來，這套框架是以擴展新型能源在電力市場中的份額為目的，以補貼新能源發(fā)電價格為手段，鼓勵和推動新能源發(fā)電技術(shù)的進步，促進新能源發(fā)電的成本下降，提升新能源產(chǎn)業(yè)在整體電力市場中的競爭力，兼顧大規(guī)模入網(wǎng)發(fā)電技術(shù)和分布式自用裝置技術(shù)，從而實現(xiàn)發(fā)電端和消費端的雙重激勵，促進新能源產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定快速發(fā)展。
為保證新能源在電力市場中的份額快速和穩(wěn)定增長，許多國家設(shè)定了“新能源份額目標(biāo)”。例如德國計劃在2020年讓新能源份額擴大到35%，而美國的加州則將目標(biāo)設(shè)定為33%。
設(shè)定這一目標(biāo)，主要是由于目前新能源的成本還很高昂，光靠自身的實力，無法與傳統(tǒng)能源相競爭，必須通過保障性的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置來保證其市場份額。事實上，“新能源份額目標(biāo)”是目前整個國際新能源政策框架的核心，它起到了明確政策目標(biāo)和考核標(biāo)準(zhǔn)的作用。而其他相關(guān)政策都是圍繞它展開的。
為了實現(xiàn)“新能源市場份額目標(biāo)”，各國政府在過去一個時期的政策思路是，一方面投資新能源發(fā)電技術(shù)的研發(fā)，一方面補貼新能源發(fā)電的價格。對技術(shù)研發(fā)的投資主要集中在如何降低發(fā)電成本的研究上。
補貼價格的政策常以3種形式出現(xiàn)。一是政府直接給予新能源發(fā)電方以價格補貼。有的國家是給予新能源發(fā)電方一個高于市場價格的固定上網(wǎng)價;有的國家則是在電力市場價格的基礎(chǔ)上加上一個固定的補貼額度。二是保障入網(wǎng)政策，或稱強制全額接納，這一政策豁免了新能源發(fā)電企業(yè)穩(wěn)定供電的責(zé)任。在歐美的電力市場上，發(fā)電方需要提前24小時提交發(fā)電量核準(zhǔn)申請，而在即時市場，發(fā)電方必須按照被核準(zhǔn)的發(fā)電量發(fā)電。為避免風(fēng)電和太陽能發(fā)電企業(yè)因為其不確定性所可能帶來的損失，大部分國家和地區(qū)允許風(fēng)電和太陽能的發(fā)電方不必提前提交發(fā)電量申請，并保證所有由風(fēng)電和太陽能產(chǎn)生的電力能夠在不損傷電網(wǎng)的前提下全部入網(wǎng)。
這一政策的本質(zhì)，是免除了風(fēng)電和太陽能發(fā)電方的預(yù)測責(zé)任，而由政府來承擔(dān)由于風(fēng)電和太陽能的不穩(wěn)定性而造成的損失。這樣一來，就降低了風(fēng)電和太陽能的成本。
三是綠色許可制度(Green Certification)，這被認為是一種通過市場化機制有效配置資源的靈活補貼政策。這一政策中，新能源每發(fā)1千瓦時的電就會獲得相應(yīng)數(shù)量的許可;而政府規(guī)定每個發(fā)電廠必須有一定比例的發(fā)電來自于新能源，如果一個發(fā)電廠是依靠化石燃料發(fā)電的，則它可以向新能源發(fā)電廠購買相應(yīng)比例的綠色許可證。綠色許可制度通過市場機制由火電廠等化石能源發(fā)電方補貼綠色能源發(fā)電方，避免了政府直接撥款，因而被不少國家和地區(qū)采用。
上述3種補貼常常被同時采用。目前的補貼政策設(shè)計集中在促進新能源發(fā)電技術(shù)進步，降低新能源發(fā)電成本這一目標(biāo)上。
然而，隨著新能源在發(fā)電市場的份額逐漸擴大，這一政策體系的缺陷也漸漸顯露。最大的缺點是忽略了新能源發(fā)電成本不等于應(yīng)用成本，政策設(shè)計抹去了市場價格信號對選址、生產(chǎn)的指導(dǎo)作用，進而失去了正確激勵新能源發(fā)電過程中所有環(huán)節(jié)的不同技術(shù)進步的能力。
FIT政策徹底抹去了電力市場價格由于供求、電網(wǎng)運輸損失和無力限制等產(chǎn)生的波動，使得新能源發(fā)電企業(yè)選擇風(fēng)大但遠離居民和工業(yè)聚集地的地方建廠，在風(fēng)力資源豐富但電力需求低的夜間發(fā)電。
而保證入網(wǎng)政策或強制電網(wǎng)全額接納新能源，則豁免了新能源發(fā)電企業(yè)的穩(wěn)定供電責(zé)任。這樣的做法，忽略了新能源也有無效率的產(chǎn)能這一事實，一些本該被“棄”的風(fēng)電接進了電網(wǎng)，這不僅給電力系統(tǒng)其他參與者造成了損失，還對新能源發(fā)電和利用相關(guān)技術(shù)的協(xié)調(diào)進步和可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了負面效果。
這不僅會造成所有補貼都集中資助能源轉(zhuǎn)化和發(fā)電技術(shù)、其他相關(guān)重要技術(shù)缺乏足夠激勵的問題，還會在其他技術(shù)市場產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”的效果。
由于風(fēng)電太陽能等能源的不穩(wěn)定性和不可控性，其利用成本不僅包括了裝機成本和發(fā)電成本，還有對電網(wǎng)調(diào)度和使用快速備用機組、添置儲能設(shè)備等帶來的成本;而后者目前要遠遠高于前者，已經(jīng)成為阻礙風(fēng)電、太陽能使用的最大障礙?；砻庑履茉窗l(fā)電企業(yè)的穩(wěn)定供電責(zé)任，使新能源企業(yè)沒有動力研發(fā)更精確的預(yù)測預(yù)報技術(shù)，而政府提供的補貼都無法對儲能、快速爬坡機組等技術(shù)研發(fā)起到作用。
現(xiàn)行的新能源鼓勵政策框架體系使得新能源的發(fā)電能力快速提高，但是電網(wǎng)的接納能力卻沒有明顯的進步。這就造成了許多過去幾年新增的裝機容量無法完全的接入電網(wǎng)，充分發(fā)揮供電的作用。
無疑，新能源入網(wǎng)的整合技術(shù)、新型的電網(wǎng)控制技術(shù)和調(diào)度技術(shù)發(fā)展速度不夠，已經(jīng)成為制約新能源電力發(fā)展的主要因素。只有讓新能源發(fā)電企業(yè)承擔(dān)起穩(wěn)定供電的責(zé)任，重新設(shè)計該情境下的有針對性補貼機制，糾正現(xiàn)有機制對價格信號的扭曲，才能從根本上消除價格扭曲造成的資源無效率配置的問題，也才能使新能源發(fā)電和利用的各個環(huán)節(jié)上的相關(guān)技術(shù)得到合理的補貼。
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