電力輔助服務建設的漸進模式——中國電力輔助服務市場化二十年的歷史經驗

調頻、調峰、無功控制、黑啟動等電力系統(tǒng)運行的專門問題，用輔助服務這一術語涵蓋，在中國算來已逾二十年。輔助服務源于電力系統(tǒng)的物理特性，但市場化使其逐漸成為關注焦點。當前，輔助服務分擔補償機制建設如火如荼，電力用戶“被參與”，儲能機構“主動出擊”;輔助服務市場化的路徑爭辯激烈，調峰是輔助服務嗎，從調峰開始能夠走向輔助服務全面市場化嗎?總結和體味中國電力輔助服務市場化的二十年歷史，希望能夠給改革的推動者和參與者以啟示。

輔助服務市場作為新生事物

建設需要夯實理論基礎

上世紀90年代中期，伴隨我國經濟結構調整,用電量增幅逐年下降,發(fā)電機組利用小時數(shù)逐年降低,社會各界對電力“三公”(公平、公正、公開)調度呼聲日益高漲,電力市場應運而生。1995年浙江、安徽等省份率先開始進入模擬市場運行;1997年底,國家電力公司正式啟動建立內部模擬電力市場，在電力企業(yè)內部,用市場的辦法進行管理,將自己的發(fā)電廠、供電局變成一個相對獨立的“企業(yè)”，并對其進行考核管理。

在這種背景下，西方電力市場理論開始被引入國內。1997～1998年，于爾鏗教授團隊發(fā)表了電力市場的系列學術文章，出版了《電力市場》專著，其中在1997年發(fā)文專篇論述了電力市場中輔助服務的定義、分類、原則、運行模式及定價方法。這個時期，幾乎所有的高等院校涉電學科和宋永華、吳復立、倪以信、言茂松、王錫凡等眾多學者，開始對包括輔助服務交易在內的電力市場理論進行系統(tǒng)性研究。

1998年《國務院辦公廳轉發(fā)國家經貿委關于深化電力工業(yè)體制改革有關問題意見的通知》(國辦發(fā)﹝1998﹞146號)，明確選擇上海、浙江、山東和遼寧、吉林、黑龍江六省(直轄市)進行廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)的試點，要求國家經貿委會同有關部門和單位制定發(fā)電市場運行和監(jiān)督的規(guī)則?；诶碚摰闹?，輔助服務應該納入電力市場體系之中的觀念，此時已經被有關部門的高層所接受。1999年陸延昌在第26屆中國電網(wǎng)調度運行會議上講話提出，“加強省級發(fā)電側電力市場交易管理和相關技術研究,以提高負荷預測的精度、完善交易計劃的確定、逐漸充實電力市場中的輔助服務項目”，“電力市場輔助服務是最復雜的一項工作,包括調頻、調峰、無功和黑啟動等,關鍵是對輔助服務的確定、定量方法、成本分析、付費方法等。對各種輔助服務的成本和補償付費應進行具體分析研究。”

既在意料之外也在情理之中的是，當時六個改革試點的方案并沒有細致考慮輔助服務問題。國調中心市場處當時總結說，“目前,輔助服務指標的量化、輔助服務成本的計算以及付費等比較復雜,世界上各國電力市場的做法也不盡相同。在我國現(xiàn)有電網(wǎng)結構比較薄弱的條件下,為保證電網(wǎng)運行安全,各試點單位基本上未考慮輔助服務交易,均采用了由調度指定、無償提供的方式。”

輔助服務市場化建設的重要步驟

是將改革共識和成果固化為制度

歷史翻開了新篇章，2002年初國務院發(fā)布《電力體制改革方案》(國發(fā)〔2002〕5號)，2003年3月國家電監(jiān)會掛牌成立。市場化的環(huán)境和推動市場建設的機構，催生了輔助服務管理與交易的制度化。

為有效管控電力行業(yè)，輔助服務管理制度不斷健全。

2003年7月電監(jiān)會發(fā)布了《關于發(fā)電廠并網(wǎng)運行管理的意見》(電監(jiān)市場〔2003〕23號)，在“運行管理考核”中延續(xù)并提出了對提供輔助服務者予以獎勵的概念：“對發(fā)電廠的獎勵應根據(jù)發(fā)電廠對保證電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行和提高電網(wǎng)電能質量的作用大小進行。對于電網(wǎng)調峰、調頻和無功電壓調節(jié)作出突出貢獻的應給予獎勵”。

在總結各省市經驗的基礎上，2006年11月電監(jiān)會印發(fā)《發(fā)電廠并網(wǎng)運行管理規(guī)定》(電監(jiān)市場〔2006〕42號)和《并網(wǎng)發(fā)電廠輔助服務管理暫行辦法》(電監(jiān)市場〔2006〕43號)?！掇k法》主要內容包括輔助服務的分類和定義，并網(wǎng)發(fā)電廠和電力調度交易機構的職責與義務，輔助服務的計量與考核、補償方式與費用來源，電力監(jiān)管機構對輔助服務的監(jiān)管責任等內容。《辦法》明確，輔助服務的調用應遵循“按需調度”的原則，由電力調度交易機構根據(jù)發(fā)電機組特性和電網(wǎng)情況，合理安排發(fā)電機組承擔輔助服務，保證調度的公開、公平、公正?！掇k法》規(guī)定，基本輔助服務不進行補償，有償輔助服務應予以補償。要按照專門記賬、收支平衡、適當補償?shù)脑瓌t，選擇有償輔助服務補償方式。在改革方法論方面，值得總結和深刻體味的是，《辦法》原則性較強，不涉及具體實行，因此出臺時各方爭議并不十分激烈，但這一制度化成果為之后的“兩個細則”實施奠定了堅實基礎。

為積極推動電力市場，輔助服務市場規(guī)則不斷完善。

2003年7月，電監(jiān)會以電監(jiān)市場〔2003〕22號文件，印發(fā)《電力市場運營基本規(guī)則(試行)》、《電力市場監(jiān)管辦法(試行)》和《電力市場技術支持系統(tǒng)功能規(guī)范(試行)》，《電力市場運營基本規(guī)則(試行)》第七章“輔助服務”明確了“輔助服務包括基本輔助服務和有償輔助服務?；据o助服務應在并網(wǎng)協(xié)議中注明。有償輔助服務可以采用協(xié)議的方式，也可以通過招投標方式確定”，以及“各類輔助服務的具體內容、技術標準、獲取方式由市場成員根據(jù)各電力市場情況確定，報電力監(jiān)管機構審批”等4條內容。

在東北和華東開展區(qū)域電力市場建設試點中，制度建設有了許多實質性進展，以東北為例：

提出輔助服務市場建設路線圖。2003年6月國家電監(jiān)會發(fā)布《關于建立東北區(qū)域電力市場的意見》，提出建立統(tǒng)一的東北區(qū)域電力市場，實現(xiàn)區(qū)域電力資源優(yōu)化配置。在輔助服務章節(jié)指出，“進入?yún)^(qū)域電力市場的機組有義務承擔電力系統(tǒng)的備用、調頻、無功等輔助服務。初期，對備用、調頻、無功等輔助服務建立合理的補償機制;中期，初步建立競爭性的備用和調頻等輔助服務市場，完善無功輔助服務補償機制;遠期，完善備用和調頻等競爭性輔助服務市場。”

明確輔助服務定價原則。2004年4月國家發(fā)展改革發(fā)布《關于東北區(qū)域電力市場上網(wǎng)電價改革試點有關問題的通知》(發(fā)改價格〔2004〕709號)，就輔助服務價格指出，“一次調頻以及不影響有功出力的無功服務為基本輔助服務，由發(fā)電機組無償提供;備用、二次調頻、影響有功出力的無功服務、自動發(fā)電控制(AGC)及黑啟動等為有償輔助服務。改革初期，發(fā)電機組有償輔助服務價格按補償成本和合理收益的原則制定，由接入系統(tǒng)的所有電廠按統(tǒng)一的價格標準交納費用予以補償”。

制定輔助服務專項管理辦法。2004年7月，國家發(fā)展改革委和國家電監(jiān)會發(fā)布《關于印發(fā)〈東北區(qū)域電網(wǎng)發(fā)電企業(yè)輔助服務補償暫行辦法〉和〈東北區(qū)域電力市場競價限價暫行辦法〉的通知》(發(fā)改價格〔2004〕1467號)，這是我國第一份關于輔助服務的專項辦法。《辦法》明確了輔助服務補償?shù)木唧w標準，比如在調頻方面規(guī)定，AGC輔助服務，按照其實際的AGC調頻電量，每萬千瓦時補償600元。

東北的輔助服務市場規(guī)則內容比較全面，可操作性強。多年來，參與過上一輪電力改革的同仁經常感慨，假定當年的東北電力市場沒有因為平衡賬戶問題而暫停，今天電力系統(tǒng)市場化程度，不知已經走了多遠;當然輔助服務更不在話下。然而，歷史無法假設。歷史是一種合力，不發(fā)生甲事件，會不會發(fā)生乙事件呢?

但至少可以肯定地說，輔助服務的歷史價值在于，和大用戶直購電一起，補位了從區(qū)域電力市場暫停到9號文件出臺十年間的“電改蒼白”。

輔助服務落地為“兩個細則”

蘊含著耐心和智慧

為加強并網(wǎng)發(fā)電廠考核和輔助服務管理工作，電監(jiān)會要求各地電監(jiān)局和省電監(jiān)辦結合本地區(qū)特點，依照電監(jiān)會《發(fā)電廠并網(wǎng)運行管理規(guī)定》和《并網(wǎng)發(fā)電廠輔助服務管理暫行辦法》文件精神，制定本區(qū)域的《發(fā)電廠并網(wǎng)運行管理實施細則》和《并網(wǎng)發(fā)電廠輔助服務管理實施細則》(簡稱“兩個細則”)。

改革文字“看上去很美”，但是當真要落地時，問題層出不窮。每個問題或許理論上都有最優(yōu)解，但現(xiàn)實情況是復雜的，而且往往不是技術問題。解決問題的方法只能是原則性與靈活性的結合，既要有耐心，更要有智慧。

發(fā)電側封閉運行，資金源于電廠、用于電廠。

對基本輔助服務之外的貢獻予以認可和補償，當然是好事兒。但輔助服務補償?shù)馁Y金來源在哪呢?是政府籌建專項基金嗎，又牽涉上了財政部;是源自不遵守調度紀律的考核懲罰費用嗎，大家都守規(guī)則，沒有考核資金怎么辦?討論中，逐漸聚焦到源于電廠、用于電廠的模式。發(fā)電企業(yè)激烈反對，質問：政府確定的火電上網(wǎng)標桿電價里，含不含輔助服務的費用?沒含，為什么現(xiàn)在要電廠承擔呢;含了，有文件依據(jù)嗎?

進而，討論追根溯源到電力系統(tǒng)的基本問題：輔助服務因誰而起，又應該誰來承擔呢?電力系統(tǒng)為什么要調頻、調壓呢，因為用電負荷總在變化，那為什么用戶不承擔輔助服務義務呢?電廠能夠調壓，電網(wǎng)中的電容器、電抗器難道不是在調壓嗎，為什么不對電網(wǎng)承擔輔助服務進行考核呢?

最終確定的模式是發(fā)電側封閉運行。歷史地看，電力改革的切入點和突破口，往往在發(fā)電側。因為電網(wǎng)公司“強勢”，因為用戶承擔涉及到全社會更是執(zhí)行難，也因為發(fā)電側內部情況復雜、觀點各異。當然，這也是發(fā)電企業(yè)最惱火之處。

最經典的爭論是“兩個細則”動沒動電價，答案很智慧。

價格的主管部門是國家發(fā)改委，那么電監(jiān)會出臺的“兩個細則”有什么權力改變電廠的上網(wǎng)標桿價格?正方說我這是輔助服務費用、國際通行，反方說你有考核有補償，月底結算的電費不等于電量乘以標桿電價，不就是動了電價嗎?正方說，以前各地政府也經常對電廠給予獎罰，為什么現(xiàn)在就不行?最終的解釋很有智慧，發(fā)改委價格司關鍵時刻支持電監(jiān)會市場部，予以情況說明——“兩個細則”涉及金額，初步測算在電費比例中充其量不到1%，是動了價格，但沒有動價格體系!

最需要耐心的是協(xié)調監(jiān)管派出機構和地方政府部門。

地方政府電力管理部門之前對電廠的考核體系如何與“兩個細則”融合，需要耐心地解釋、協(xié)調，需要雙方顧全大局、面向未來、共同推動。華北電監(jiān)局與北京、天津、河北3家政府本著“和諧共治”的原則，自2009年1月先期在京津唐電網(wǎng)啟動兩個細則的模擬運行，共涉及發(fā)電企業(yè)40家、機組近130臺、裝機容量近3800萬千瓦。經過近四個月的模擬運行，華北區(qū)域兩個細則于2009年5月1日起在全國率先進入試運行階段。在此帶動下，其他五大區(qū)域先后出臺“兩個細則”，并著手模擬運行、試運行和正式運行。當然，問題沒有完全解決，比如直到現(xiàn)在江西能源局仍堅持在“兩個細則”外，自主對電廠實施“以收定支”的考核管理。

輔助服務的補償標準基于成本測算，后續(xù)標準調整基于各方博弈。

各區(qū)域最初制定“兩個細則”，相關補償標準都經過了轄區(qū)電網(wǎng)的實際數(shù)據(jù)測算，雖有爭論但很快取得共識發(fā)布實施，原因很大程度在于各個電廠大都沒有對“兩個細則”進行全面評估。但是真正執(zhí)行后，意見接踵而來。所以后續(xù)規(guī)則的不斷調整，更多地源于各方利益的博弈。

以西北區(qū)域為例，西北區(qū)域第一版“兩個細則”在2009年4月頒布實施開始結算。2012年1月公布的第二版“兩個細則”，寄望以黃河水電輔助服務在全網(wǎng)分攤為主導，從“分省平衡”向“跨省平衡”運作模式邁進，但最終未能如愿。2015年10月第三版“兩個細則”發(fā)布很大程度上在于，水、火等常規(guī)電源為風電光伏等新能源提供調峰的積極性不高;部分條款操作性不強、協(xié)調性不足，導致“守法成本高、違法成本低”。2017年8月，西北能源監(jiān)管局開會指出，自2015年修訂以來，隨著西北區(qū)域網(wǎng)源結構、運行特點、市場建設等方面發(fā)生較大變化，現(xiàn)行“兩個細則”中的部分內容不能完全適應當下實際需求，為此著手啟動修訂工作。由于各方意見建議頗多，目前第四版“兩個細則”仍未面世。

新時代輔助服務建設

有了明確的方向

月復一月的“兩個細則”實施中，電力工業(yè)界對輔助服務形成三點規(guī)律性認識：一是傳統(tǒng)電力系統(tǒng)也有輔助服務，獲取方式是調度統(tǒng)一安排、無償調用;二是伴隨廠網(wǎng)分開和市場主體多元化，輔助服務的獲取方式實現(xiàn)了無償使用到有償使用的轉變;三是“兩個細則”中輔助服務價格是固定的，亟待進一步通過市場優(yōu)化配置輔助服務資源，發(fā)現(xiàn)價格，使不太容易清晰成本的輔助服務定價更合理。契機終于到來。

2015年3月下發(fā)的《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號)中明確提出“建立輔助服務分擔共享新機制。適應電網(wǎng)調峰、調頻、調壓和用戶可中斷負荷等輔助服務的新要求，完善并網(wǎng)發(fā)電企業(yè)輔助服務考核機制和補償機制。根據(jù)電網(wǎng)可靠性和服務質量，按照誰受益、誰承擔的原則，建立用戶參與的輔助服務分擔共享機制。”配套文件之一《關于推進電力市場建設的實施意見》中將“建立輔助服務交易機制”作為一項主要任務?！秶夷茉淳株P于促進電儲能參與“三北”地區(qū)電力輔助服務補償(市場)機制試點工作的通知》(國能監(jiān)管〔2016〕164號)、《國家發(fā)展改革委 國家能源局關于提升電力系統(tǒng)調節(jié)能力的指導意見》(發(fā)改能源〔2018〕364號)等文件中都對輔助服務市場建設工作提出了指導性意見。自2016年10月以來，國家能源局批復批復了東北、福建、山西、新疆、山東、甘肅、西北(寧夏)、南方(廣東)8個能源監(jiān)管派出機構開展電力輔助服務市場專項改革試點。

2017年11月，國家能源局印發(fā)《完善電力輔助服務補償(市場)機制工作方案》(國能發(fā)監(jiān)管〔2017〕67號)，明確了下一步完善電力輔助服務補償(市場)機制工作的總體思路、基本原則、主要目標和主要任務，成為輔助服務近期工作的重要指引。

輔助服務科學化、市場化是趨勢，但2018～2019年能否探索建立電力中長期交易涉及的電力用戶參與電力輔助服務分擔共享機制，2019～2020年又能否配合現(xiàn)貨交易試點，開展電力輔助服務市場建設呢?

鏡鑒輔助服務市場化建設的過往經驗，完成上述任務，有幾個工作需要抓緊開展：一是思想準備和人員儲備是改革成功的重要因素，但上一輪電改中學界參與意愿不足，政界和企業(yè)界的積極性也需要進一步調動。二是新時代中國特色社會主義制度下的輔助服務市場化理論的需要系統(tǒng)地研究。西方的輔助服務市場理論如何同中國實際相結合，是必須回答的問題。近年來各地結合需求實際推動的輔助服務工作要認真總結，這種實用主義的輔助服務和西方標準的輔助服務理論是否需要及如何銜接，什么條件下才能融合。三是如果現(xiàn)貨交易試點啟動沒那么順利或者很不順利，那些本來就不適合或者不打算走現(xiàn)貨路線的地區(qū)，輔助服務該如何推進?四是用戶參與輔助服務是篇大文章，既需要謀篇布局，也需要細致落筆。突破發(fā)電側封閉運行模式，把用戶“請”進來、心甘情愿地為輔助服務付費，現(xiàn)在看理論研究相當不足，社會氛圍營造的方式方法還缺乏策劃。此外，輔助服務與增量配電網(wǎng)改革、分布式交易、峰谷分時電價等機制，與能源互聯(lián)網(wǎng)、智能微電網(wǎng)、電動汽車、儲能等新技術的結合也應盡快提上研究日程。

無論如何，大家形成了共識——電力輔助服務市場建設是構建符合國情、統(tǒng)一開放的現(xiàn)代電力市場體系的重要組成部分;輔助服務市場化也成為國家發(fā)改委、國家能源局許多文件的“規(guī)定動作”和一般要求。

回望輔助服務建設20年歷史，循序漸進，既是電力輔助服務建設的歷史經驗，或許仍應是中國電力輔助服務繼續(xù)市場化的重要遵循。