電網(wǎng)壟斷：五號文件蒼白了骨感的電改現(xiàn)實

“五號文件”――理想很豐滿，壟斷現(xiàn)實卻很骨感!

“電力改革必須堅持市場配置資源的大方向。目前的問題是市場發(fā)育不足，而非市場失靈。”國務(wù)院研究室綜合司副司長范必曾告訴中國商報記者，“價格改革的含義應(yīng)是從政府定價轉(zhuǎn)向市場定價。政府只為壟斷環(huán)節(jié)的輸電定價，其他環(huán)節(jié)價格由市場決定，這才是改革，煤電聯(lián)動、價格調(diào)高調(diào)低都不是改革。”

但目前的電力運行體制改革成了“夾生飯”電網(wǎng)公司仍在實行“吃差價”的贏利模式，其利潤直接與兩端的電力交易規(guī)模相關(guān)，這給直購電和新能源自發(fā)自用帶來了極大困難。

其實，電力改革10年前就開始了。2002年2月，在經(jīng)歷了數(shù)年的爭論、博弈和妥協(xié)之后，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》(國發(fā)[2002]5號，下稱“五號文件”)，揭開了電力改革序幕，提出了廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開和競價上網(wǎng)四大改革目標(biāo)，直指公平、效率、政府管理方式等根本性問題。

事實證明，“五號文件”只是理想。2002年底五大發(fā)電集團(tuán)成立，廠網(wǎng)分開基本實現(xiàn)。在2002年完成廠網(wǎng)分開之后，根據(jù)原定的改革時間表，電力行業(yè)應(yīng)在2004年基本完成主輔分離。但實際上，主輔分離改革卻在9年后才算有結(jié)果。其間，各主管部門意見分歧、“電荒”頻繁，包括2008年的雪災(zāi)等原因都構(gòu)成了改革阻力。2011年9月底，中國電力建設(shè)集團(tuán)有限公司(下稱中電建)、中國能源建設(shè)集團(tuán)有限公司(下稱中能建)掛牌成立，主輔分離才算靴子落地。

主輔分離最終執(zhí)行的方案有頗多折扣。因國家電網(wǎng)公司在電力設(shè)備制造領(lǐng)域野心勃勃，送變電企業(yè)等仍被保留在電網(wǎng)內(nèi)部。而中電建和中能建亦被指業(yè)務(wù)龐雜。中能建共有電力規(guī)劃設(shè)計、電力和水利建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、電力及工程專用設(shè)備制造、電力及其他資源開發(fā)、國際業(yè)務(wù)和房地產(chǎn)開發(fā)七大板塊，與電網(wǎng)公司和發(fā)電公司在不少領(lǐng)域存在重疊。

割肉神華――真的“和廠網(wǎng)分開沒有關(guān)系”!

國家電網(wǎng)這些天和神華集團(tuán)做了筆不小的生意――將國網(wǎng)能源100%股權(quán)轉(zhuǎn)讓給神華集團(tuán)，此次重組涉及資產(chǎn)總額約550億元人民幣。(盡管當(dāng)事雙方始終不愿證實該消息的進(jìn)展，但是記者獲悉，相關(guān)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓可望在6月30日完成交接。)國家電網(wǎng)被迫在電網(wǎng)企業(yè)不該挖煤發(fā)電的質(zhì)疑聲中剝離國網(wǎng)能源，割肉之情溢于言表。

國家電網(wǎng)剝離國網(wǎng)能源在最初的媒體報道中，被認(rèn)為是在執(zhí)行電力體制改革“廠網(wǎng)分開”這一步，但是電監(jiān)會人士隨機(jī)表示這次交易無關(guān)“廠網(wǎng)分開”，國家電網(wǎng)新聞處也對記者再次強(qiáng)調(diào)，“跟‘廠網(wǎng)分開’沒有關(guān)系”。

5號文件明確，電力體制改革將按照“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開和競價上網(wǎng)”的四大目標(biāo)實施。“廠網(wǎng)分開”主要是指發(fā)電和電網(wǎng)兩塊資產(chǎn)分開。

國家電網(wǎng)內(nèi)部人士對記者表示，其實在“920項目”資產(chǎn)和“647項目”資產(chǎn)2007年通過拍賣等形式交給發(fā)電企業(yè)后，“廠網(wǎng)分開”這一步可以說已經(jīng)完成，國網(wǎng)能源所屬的發(fā)電資產(chǎn)以前主要是承擔(dān)電網(wǎng)內(nèi)部調(diào)峰調(diào)頻作用，根本不在“廠網(wǎng)分開”的范圍內(nèi)。

資料顯示，在2002年啟動的電力改革中，原國家電力公司分拆為發(fā)電資產(chǎn)和電網(wǎng)資產(chǎn)兩大部分，不過有920.01萬千瓦和647萬千瓦兩部分發(fā)電資產(chǎn)被“暫時保留”在國家電網(wǎng)公司旗下，業(yè)內(nèi)俗稱“920項目”和“647項目”。

對于這個問題，中央財經(jīng)大學(xué)中國煤炭上市公司研究中心主任邢磊表示，國網(wǎng)能源所屬的發(fā)電資產(chǎn)雖然這些年來一直是國家電網(wǎng)以調(diào)峰調(diào)頻名義運行的，但終歸還是發(fā)電資產(chǎn)，不符合“廠網(wǎng)分開”的原則，所以這次轉(zhuǎn)讓也是貫徹電力體制改革的問題。

雖然確實不算是“廠網(wǎng)分開”，但電網(wǎng)涉煤是不務(wù)正業(yè)的表現(xiàn)卻是多年以來飽受詬病的難掩事實。

“應(yīng)該更徹底些，干脆把輔業(yè)推向社會，徹底跟電力系統(tǒng)脫鉤，沒必要再搞出新的大央企。”原電監(jiān)會副主席邵秉仁認(rèn)為。

“五號文件”大致歸納為兩點，一是廠網(wǎng)分開，二是成立區(qū)域電網(wǎng)，最終輸配分開，并建立電力市場。然而，事實正好與當(dāng)初的改革設(shè)計相反，目前國家電網(wǎng)公司轄下五大區(qū)域網(wǎng)公司基本被架空，其職能已由新成立的國網(wǎng)區(qū)域分部以及省網(wǎng)公司接手。區(qū)域電力市場處于進(jìn)一步萎縮的境地，區(qū)域網(wǎng)最后被上收到國網(wǎng)或省里。很顯然，這個格局對市場化、電力結(jié)構(gòu)，甚至對技術(shù)都是不利的。

“電網(wǎng)壟斷、監(jiān)管乏力、價格行政管制的局面日漸嚴(yán)重，原有的改革成果都有可能變質(zhì)。”業(yè)內(nèi)人士無不擔(dān)心。

主多分離――不得已而為之的邁步!

繼電網(wǎng)主輔分離改革完成后，目前主多分離也進(jìn)入到收尾階段，不久前報道稱，這項耽擱了近八年的改革終于將實現(xiàn)國家電網(wǎng)無多經(jīng)(民營多種經(jīng)營企業(yè))的目標(biāo)，并讓職工持股及享受分紅的福利成為歷史。

其實電力企業(yè)的主多分離改革從2005年開始啟動試點，但推行難度大、步履一直是十分緩慢。

為多家電力多種經(jīng)營企業(yè)提供過管理、改制咨詢的天強(qiáng)管理顧問公司總經(jīng)理祝波善認(rèn)為，電力行主多分離改革一直沒能很好推進(jìn)，就是因為主業(yè)和輔業(yè)在人員與業(yè)務(wù)上雙關(guān)聯(lián)的利益格局，全系統(tǒng)沒有動力去改革。

不過現(xiàn)在看來，此次改革終于開始“動真格”。按照國家電網(wǎng)的說法，國家電網(wǎng)到今年年底將再也沒有任何一家多經(jīng)企業(yè)。

祝波善表示：“多種經(jīng)營企業(yè)，這一步已到了不得不邁的狀況，否則就太遲了。”原來，動真格也是有著不得已而為之的難言之隱!

輸配分開――或讓電力體制改革不再“夾生”!

就我國“廠網(wǎng)分開”、“主輔分離”、“主多分離”、“輸配分開”的電力體制改革方向，我國電力行業(yè)應(yīng)如何改革呢?輸配分開或是最終出路!

“產(chǎn)業(yè)鏈中如果某一個環(huán)節(jié)是由政府管制的，其必將影響公平競爭，”國務(wù)院研究室綜合司副司長范必說。

政府在產(chǎn)業(yè)鏈某個環(huán)節(jié)管制所表現(xiàn)出的問題，在電力運行上尤為突出。如動力煤持續(xù)高位運行時，發(fā)電企業(yè)虧損加劇，價格部門調(diào)整上網(wǎng)電價，并視當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)運行情況(特別是CPI值)來決定是否同時上調(diào)銷售電價。這幾乎就是目前中國處理煤電矛盾的全部思路。但電價調(diào)高后，往往會引發(fā)煤炭新一輪漲價，發(fā)電企業(yè)會再次提出煤電聯(lián)動要求，國家則再次調(diào)高電價。煤電每聯(lián)動一次，下游用戶特別是工商業(yè)用戶，都要付出更大的用電成本。這一煤電聯(lián)動的價格循環(huán)，根本無助于發(fā)電企業(yè)擺脫困境。煤電聯(lián)動實行了兩次就告擱淺，正說明這種解決方式不可行。

如何才能實現(xiàn)電力運行完全由市場定價呢?

“要解決我國電力改革中的種種問題，就必須加大對行政壟斷體制改革的推進(jìn)力度。如果讓舊體制管制和行政審批的利益者來主導(dǎo)電力改革，囿于種種利益鏈條的捆綁，必然不可能放棄現(xiàn)有的模式。”中國政法大學(xué)教授劉紀(jì)鵬告訴記者。

國家能源局新能源與可再生能源司司長王駿更是進(jìn)一步指出了改革的具體思路，“按照合理成本加規(guī)定利潤的規(guī)則，通過同業(yè)間資產(chǎn)量、輸配電量和運營效率的橫向比較，對各級電網(wǎng)企業(yè)分別實行單獨定價，確定并公布其年度準(zhǔn)許收入總量和相應(yīng)的輸電、配電所有路徑的過網(wǎng)電價。”

按王駿的說法，就是將政府行政定價轉(zhuǎn)為市場配置資源，以市場供求關(guān)系形成價格。在整個電力產(chǎn)業(yè)鏈中，輸電這一自然壟斷環(huán)節(jié)可實行政府定價，但在發(fā)電側(cè)和需求側(cè)則實現(xiàn)市場競爭。

所謂輸配分開，就是將輸電和配電環(huán)節(jié)從資產(chǎn)、財務(wù)和人事上分拆，輸電環(huán)節(jié)由電網(wǎng)管理，而售電環(huán)節(jié)則是將地方供電局改組為多個獨立的法人實體，再輔之以購電大戶與電廠簽訂直供合同，把配電網(wǎng)的建設(shè)運行下放到地方。但相對主輔分離，輸配由于涉及電網(wǎng)的“公司賬本”，被認(rèn)為分開的難度遠(yuǎn)高于主輔分離，所以在主輔分離后，能否繼續(xù)實質(zhì)性推進(jìn)“輸配分開”則成為電力改革的“攻堅”階段，實施的困難很大。

打破電網(wǎng)利潤“黑洞”――除電網(wǎng)壟斷的核心突破口!

可喜的是，近日，國家電監(jiān)會又發(fā)布《輸配電成本監(jiān)管暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)，針對電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本核算及支出提出一系列監(jiān)管措施。這意味著電力改革第三步“輸配分開”開始提上日程。

“成本核算和利益分割是實施電網(wǎng)輸配分離的兩個主要難點。”中投顧問研究員宋智晨告訴記者。

電網(wǎng)輸配電成本核算和支出一直被認(rèn)為是電網(wǎng)利潤“黑洞”，而打破這一“黑洞”也被認(rèn)為是打破電網(wǎng)壟斷的核心突破口。推行電網(wǎng)輸配分離改革，則成為實現(xiàn)這一突破的主要著力點。

對于目前的電力市場現(xiàn)狀，宋智晨打了一個形象的比喻。他說，目前的電力市場類似于高速公路與汽車全部由一家公司經(jīng)營。而如果分開，這家公司只負(fù)責(zé)高速公路的建設(shè)和維護(hù)，汽車運輸則由無數(shù)的小公司負(fù)責(zé)運營。對應(yīng)電力市場來說，輸配分開后，輸電市場仍由電網(wǎng)企業(yè)壟斷，但是由于成本透明，電網(wǎng)企業(yè)只能獲得“過路費”，下游的配電市場則有大量的配電公司進(jìn)行市場競爭。因此，“電網(wǎng)輸配分開導(dǎo)致電網(wǎng)企業(yè)不再參與下游的配電市場，僅是專門負(fù)責(zé)電力運輸。這樣就會打破電網(wǎng)企業(yè)對下游市場的壟斷，實現(xiàn)電力市場的自由競爭。”

這一模式在國外已運行得比較成熟，以北歐電力交易體制為例，為實現(xiàn)競價上網(wǎng)，保證消費者用上最便宜的電，北歐將電力產(chǎn)業(yè)鏈拆分為發(fā)電、輸電、配電與用電四個不同主體。

其中，發(fā)電與配電，由民營公司運營，而輸電則由壟斷但非贏利的國家電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)。在整個交易鏈條中，國家電網(wǎng)的任務(wù)是保證電力安全高效傳輸，只收取過網(wǎng)費。配電方和用電方可通過場外交易或場內(nèi)交易方式，直接與發(fā)電方進(jìn)行報價交易，最終依靠競爭形成的成交價格便是市場電價。

從國內(nèi)情況看，由于輸配分開遲遲沒有實質(zhì)進(jìn)展，導(dǎo)致電網(wǎng)從電廠購電、再躉售給用電者的壟斷角色無法改變，競價上網(wǎng)的買賣雙方被電網(wǎng)這一壟斷者阻隔，市場電價的形成遙遙無期。因此，從電力改革下手，才能順利實現(xiàn)資源品價格改革的目標(biāo)。

按照這一方式，電網(wǎng)企業(yè)的利潤不再與交易電量有關(guān)，其公用事業(yè)屬性得以顯現(xiàn)。比如，在“吃差價“模式下，由于新能源自發(fā)自用減少了電網(wǎng)的銷售電量，因此遭遇種種現(xiàn)實阻力。而目前的風(fēng)電發(fā)電成本已低于大部分地區(qū)的工商業(yè)銷售電價甚至居民電價，如果掃清接入電網(wǎng)和多余上網(wǎng)的障礙，將真正在用戶側(cè)調(diào)動發(fā)展新能源的熱情。而傳統(tǒng)的火電等發(fā)電企業(yè)也不會只哭窮，而是會想方設(shè)法降低管理運營成本，提高效率，以增加其競爭力。