電力市場改革從售電側(cè)入手

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，電力市場化改革的推進(jìn)刻不容緩。市場化的核心問題體現(xiàn)在價格的自由競爭上，因而電力改革的核心是全面市場化取向的電價制度的改革。

明確改革方向為“放開兩邊，管住中間”

目前，我國電價改革已經(jīng)完成由舊的計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的兩次跨越，但當(dāng)前電價機(jī)制仍非常不合理。主要問題即是應(yīng)屬于競爭環(huán)節(jié)的發(fā)電側(cè)和售電側(cè)的電價受經(jīng)濟(jì)壟斷和行政壟斷。

一方面，國網(wǎng)公司的“統(tǒng)購包銷”模式對電價經(jīng)濟(jì)壟斷。由于發(fā)電企業(yè)把生產(chǎn)的全部電量出售給國網(wǎng)公司，再由國網(wǎng)公司加價轉(zhuǎn)售給用戶，在這種統(tǒng)購包銷的交易模式下，國網(wǎng)公司是單一的電能購買者，也是面向用戶的唯一電能銷售者。目前的電價改革中，雖然國網(wǎng)公司提出了競價上網(wǎng)，但還是以統(tǒng)購包銷的方式主導(dǎo)著電力市場。

另一方面，發(fā)改委行政壟斷審批電價。事實上，目前主要的問題不是出在國家電網(wǎng)的經(jīng)濟(jì)壟斷上，而是出在發(fā)改委對價格的行政壟斷上。因為壟斷的本質(zhì)是對價格壟斷，而價格都是由發(fā)改委審批而來，央企在價格上沒有話語權(quán)，不能通過直接定價來攫取壟斷利潤。實際上，國網(wǎng)公司為核定優(yōu)惠電價，需要 “跑部錢進(jìn)”。發(fā)改委的行政權(quán)力在這過程中得到極大的發(fā)揮，而壟斷腐敗這口黑鍋卻由電力企業(yè)背著。這是我國當(dāng)前電力體制中最為敏感的電價問題的癥結(jié)所在。因此，中國電力壟斷的根源在于行政性壟斷，尤其是電價形成機(jī)制的行政性壟斷。

如果把發(fā)電和售電的價格比喻成電價構(gòu)成的兩邊的話，那么輸配電價就是電價構(gòu)成的中間環(huán)節(jié)。從電力發(fā)、輸、配、售四環(huán)節(jié)的自然屬性看，發(fā)電和售電是競爭環(huán)節(jié)，應(yīng)引入競爭機(jī)制，打破上述兩種壟斷;而輸配作為中間的電網(wǎng)環(huán)節(jié)，則是自然壟斷性質(zhì)的，成本、規(guī)模、安全等因素決定了并不是所有的主體都可以拉電網(wǎng)，因此，放開中間，在輸配電網(wǎng)環(huán)節(jié)自由競爭是不符合自然壟斷的基本規(guī)律的。因而，輸配電價必須形成管制電價。

綜上，“放開兩邊，管住中間”無疑是下一步電價改革的發(fā)展方向。即將發(fā)電和售電環(huán)節(jié)推入競爭領(lǐng)域，把輸電和配電環(huán)節(jié)保持在自然壟斷領(lǐng)域，建立通過聽證會形成成本更加合理的、能被消費者接受的、固定收益的、過網(wǎng)費形式的輸配電價生成機(jī)制。歸納上述，如果中國的電力改革以打破壟斷為手段，其實質(zhì)內(nèi)容可以概括為三句話，即保留自然壟斷，打破經(jīng)濟(jì)壟斷，廢除行政壟斷。

從售電側(cè)切入有序推進(jìn)電力改革

對于如何“放開兩邊”，由于已實現(xiàn)廠網(wǎng)分離，發(fā)電側(cè)改革已經(jīng)相對成熟，關(guān)鍵是要在售電側(cè)推進(jìn)電力改革。以實現(xiàn)發(fā)售兩端的廠商和大用戶直接對接。改變目前國家電網(wǎng)“統(tǒng)購包銷”的格局。一方面，全面推進(jìn)大用戶和廠商直接見面;另一方面，在售電側(cè)培育私人售電公司和電力期貨交易所。最終實現(xiàn)“多買方—多賣方的市場結(jié)構(gòu)”，國家電網(wǎng)變賺取價差為收取過網(wǎng)費。

具體而言，首先，逐步放開用戶端的購電選擇權(quán)，促進(jìn)電力用戶參與市場競爭，形成多個購售電主體競爭的格局。大用戶和廠商直接見面的現(xiàn)實意義在于促進(jìn)合理價格機(jī)制的形成、合理市場競爭機(jī)制的建立，促進(jìn)電力市場建設(shè)的完善。

其次，當(dāng)前應(yīng)著手在售電側(cè)培育售電主體，即組建私人售電公司和電力交易所。大用戶直購電是為了追求質(zhì)優(yōu)價廉的電力為自己所用，因此電力改革僅重視大用戶的用電選擇權(quán)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。對分散的小用戶怎么辦，需要通過私人售電公司把它們組織起來，以團(tuán)購的方式和廠商談判，或把買來的電以用電卡的方式賣給分散的小用戶。中國目前沒有售電公司，而在國外有大量的售電公司，是它們穿針引線，聚合分散用戶和廠商直接見面。

在售電側(cè)不僅要培育售電公司，還要建立電力交易所。德、美等發(fā)達(dá)國家已經(jīng)建立起大型的電力交易所，它們的電力預(yù)測并不是由像發(fā)改委這樣的部門人為決定，而是一個市場化的概念。但是，中國缺乏對電力的規(guī)劃和預(yù)測，僅專注于電價的審批權(quán)，所以電力總是在“多了多了少了少了”的波動中，不是過剩就是電荒。而電力交易所的重要意義就在于它引進(jìn)了金融的概念，能夠預(yù)測不同季節(jié)不同時點的電價。不可否認(rèn)，部分人可能會利用電力期貨交易進(jìn)行套利，但套期保值仍是期貨交易最根本的職能，如果有大量的電力企業(yè)能運用套期保值，將有利于控制風(fēng)險，預(yù)測電力價格。

對于如何“管住中間”，由于中間的輸配電屬于自然壟斷環(huán)節(jié)，輸電網(wǎng)應(yīng)該采取收過網(wǎng)費的方式，像高速公路(行情 專區(qū))收費一樣，構(gòu)造一個電源競價上網(wǎng)的全國性競爭平臺，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，最終將消費電價降下來。

其中電網(wǎng)環(huán)節(jié)的價格制定是關(guān)鍵。一方面成本的核算要合理推進(jìn)，另一方面基于一定的利潤分成比例決定每一度電的收費標(biāo)準(zhǔn)。對于定價主體，電網(wǎng)這一段是不能由國網(wǎng)公司自行決定價格，也不能簡單地由發(fā)改委審批決定。而應(yīng)由發(fā)改委組織聽證會，根據(jù)輸電網(wǎng)的經(jīng)營業(yè)務(wù)成本加上一定的利潤率水平初步確定過網(wǎng)費，并經(jīng)國家審計部門核定后確認(rèn)。這種定價方法，既能體現(xiàn)公共產(chǎn)品的服務(wù)職能，又能維持國網(wǎng)公司自身的生存發(fā)展。

售電側(cè)的電力市場化也將有助于探索下一步輸配分開。隨著改革的深入和技術(shù)水平的提高，未來輸電和配電是否同樣可以分開，在配電環(huán)節(jié)也引入競爭，這是可以探索的。但筆者認(rèn)為發(fā)輸配售四個環(huán)節(jié)中，一定要在解決完主輔分離之后，先實現(xiàn)配售分離，再來考慮輸配分開。售電側(cè)的電力市場化反過來將有助于探索輸配分開，加快形成輸配電企業(yè)的成本規(guī)則，在輸電、配電環(huán)節(jié)建立科學(xué)、規(guī)范、透明的電價管理制度，促進(jìn)電網(wǎng)的公平開放。

(劉紀(jì)鵬系中國政法大學(xué)資本研究中心主任、博士生導(dǎo)師，中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會副會長;馮娜系財政部財政科學(xué)研究所碩士研究生)