能源結(jié)構(gòu)調(diào)整箭在弦上電力體制改革緣何舉步維艱

2013年全國多個人口密集區(qū)持續(xù)霧霾天氣把能源結(jié)構(gòu)問題推上了風(fēng)口浪尖。以PM2.5為代表的大氣顆粒物導(dǎo)致的霧霾天氣頻在各大中型城市頻繁出現(xiàn)，尤其是以北京為代表的華北地區(qū)連續(xù)重度污染，主要來自于化石燃料的燃燒(火電廠、機(jī)動車等)、道路揚(yáng)塵和空氣中氣態(tài)污染物的二次轉(zhuǎn)化。因此，舉國上下開始對能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)問題再次密切關(guān)注。

從中國電力生產(chǎn)結(jié)構(gòu)可以判斷，支撐中國經(jīng)濟(jì)增長的能源消費(fèi)需求仍然主要依賴于煤炭。煤炭仍是主導(dǎo)發(fā)電能源，用電量增長將導(dǎo)致煤炭的需求量繼續(xù)增長。分布式能源對煤電的沖擊還遠(yuǎn)未出現(xiàn)，環(huán)保政策難對現(xiàn)有格局產(chǎn)生顛覆性影響。這也預(yù)示著霧霾天氣可能在短期內(nèi)難以得到根治，但是發(fā)展清潔能源已經(jīng)成為改善能源結(jié)構(gòu)的必經(jīng)之路。

圖表1：中國經(jīng)濟(jì)增長與一次能源需求增長的關(guān)系

從現(xiàn)實(shí)發(fā)展趨勢和技術(shù)可行性角度看，天然氣是未來5~10年內(nèi)替代煤炭的最有效的清潔能源。2012年中國天然氣消費(fèi)占一次能源的比重為4.73%。而同期煤炭、石油的比重為68.5%、17.68%。我國天然氣消費(fèi)占一次能源消費(fèi)的比重不僅遠(yuǎn)低于美、歐等發(fā)達(dá)國家，而且與世界24%的平均水平有較大的差距。而在電力市場結(jié)構(gòu)中，煤電占80%的市場份額，其余基本上是有可再生能源發(fā)電構(gòu)成，天然氣發(fā)電基本可以忽略不計。

根據(jù)《國家能源“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，十二五期間：非化石能源消費(fèi)比重要從7.6%提高到11.4%，非化石能源發(fā)電裝機(jī)比重達(dá)到30%。天然氣占一次能源消費(fèi)比重要從4.12%提高到7.5%，煤炭消費(fèi)比重從70%降低到65%左右。從現(xiàn)實(shí)情況看，要完成能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型目標(biāo)仍然面臨較大的挑戰(zhàn)。其中，既有中國資源稟賦特征(富煤缺油少氣)造成，同時也受到了不合理的能源體制因素抑制。

圖表2：2012年全球能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)

中國能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整時被動進(jìn)行的，以目減煤增氣為例，其背景是在全國大面值PM2.5嚴(yán)重超標(biāo)環(huán)境不可持續(xù)的強(qiáng)大壓力下不得不有所作為的操作。能源工業(yè)的改革落后于其他大多數(shù)行業(yè)，在煤電油氣領(lǐng)域，真正實(shí)現(xiàn)市場化的只有煤炭，而天然氣價格體系的市場化改革才剛剛啟動。

如果政府要改變能源結(jié)構(gòu)目前的現(xiàn)狀，必須大力推進(jìn)能源體制改革，激發(fā)市場的活力，發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)作用，而核心仍然是價格體制的改革。實(shí)際上，在今年價格形勢比較寬松的條件下，我國電、煤、天然氣、成品油等資源性產(chǎn)品的價格改革已次第展開。

圖表3：煤電油氣目前的競爭格局及面臨的體制困境

煤炭價格市場化進(jìn)程基本完成。2012年年末，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化電煤市場化改革的指導(dǎo)意見》，電煤價格取消雙軌制。抓住煤炭供需形勢近年來少有的寬松局面，自2013年起，取消重點(diǎn)合同，取消電煤價格雙軌制，發(fā)改委不再下達(dá)年度跨省區(qū)煤炭鐵路運(yùn)力配置意向框架。煤炭企業(yè)和電力企業(yè)自主銜接簽訂合同，自主協(xié)商確定價格。至此，電煤價格已經(jīng)完全放開由市場調(diào)節(jié)。

根據(jù)2002年既定的“電改方案”即業(yè)內(nèi)通稱的“5號文”，電力體制改革可以歸納為十六個字：廠網(wǎng)分離，主輔分開，輸配分開，競價上網(wǎng)。要求電網(wǎng)企業(yè)逐步對配電業(yè)務(wù)實(shí)行內(nèi)部財務(wù)獨(dú)立核算，從實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)輸配分開的重組。同時，對輸配電價也進(jìn)行獨(dú)立核算，并最終形成上網(wǎng)電價、輸電電價、配電電價和終端銷售電價的四類電價。

從現(xiàn)實(shí)情況看，上述電力市場化目標(biāo)短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。目前，國家電力價格實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”。按生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)，電價管理分為上網(wǎng)、輸配和銷售電價。

圖表4：電力體制改革的中長期目標(biāo)

今年以來，電力改革力度再度加大。電力改革的方向仍然是加大市場在價格形成機(jī)制中的作用，同時鼓勵可再生能源的發(fā)展，逐漸在電力市場化中反應(yīng)環(huán)境生態(tài)的外部性成本。

2012年12月，完善煤電價格聯(lián)動機(jī)制。繼續(xù)實(shí)施并不斷完善煤電價格聯(lián)動機(jī)制，當(dāng)電煤價格波動幅度超過5%時，以年度為周期，相應(yīng)調(diào)整上網(wǎng)電價，同時將電力企業(yè)消納煤價波動的比例由30%調(diào)整為10%。推進(jìn)電力市場化改革。鼓勵煤電聯(lián)營，增強(qiáng)互保能力。

2013年7月，實(shí)行核電標(biāo)桿電價，完善核電上網(wǎng)電價機(jī)制。同月，規(guī)范銷售電價分類結(jié)構(gòu)，將現(xiàn)行銷售電價逐步歸并為居民生活用電、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電、工商業(yè)及其它用電價格三類，此舉為推進(jìn)銷售電價改革、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整提供了有利條件。

2013年9月，國家發(fā)改委提高了可再生能源電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)，并出臺了調(diào)整和完善光伏發(fā)電價格及補(bǔ)貼政策的文件，為促進(jìn)可再生能源發(fā)展和減少大氣污染排放提供必要的政策支持。

在電力市場化探索方面，電力大用戶直購電試點(diǎn)范圍正在擴(kuò)大。今年內(nèi)，國務(wù)院取消國家能源局對大用戶直購電試點(diǎn)的審批，國家能源局、工信部下文明確提出支持各地開展規(guī)范的電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易，并要求糾正各種變相的讓利優(yōu)惠行為。