電力改革成“半拉子”改革原因何在？

中國改革開放30多年，95%的商品價格都實現(xiàn)了市場決定，但是相反95%的要素市場仍是國家管制。隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，這種管制所帶來的資源錯配越來越嚴重，誘發(fā)了諸多矛盾。最為直接的就是能源市場，發(fā)改委做出任何調整，都會引發(fā)社會反響。而另一方面，能源使用造成的污染問題已無法回避。那么，應該如何調整能源價格產生機制，又該如何處理能源市場所產生的較大負外部性呢?記者就此問題專訪了中國人民大學教授鄭新業(yè)。

市場形成能源價格 而非模擬市場形成

記者：最近幾年，油氣價格調整引起的爭議非常多，發(fā)改委解釋是按照國際市場波動做出的調整。為何這樣以市場波動來調整的模式，反而爭議更大?

鄭新業(yè)：準確地講，當前的能源價格，特別是發(fā)改委的油氣定價機制，是一種模擬市場定價機制，根據(jù)國際油氣的成本價格，以進口原油的到岸成本為定價標準。看起來是依據(jù)國際能源市場的價格變化，但最大的問題是，這個價格是模擬的，能準確嗎?能比市場做得好嗎?全世界大多數(shù)國家都是市場競爭，為什么中國要設計出一套模擬市場競爭呢?發(fā)改委經(jīng)常給出的理由是關系國計民生，所以要管。但問題是什么不關乎國計民生呢?政府來定價，實際上就是攬責上身。礦泉水也關乎國計民生，但是沒有人管，也沒見死人。當然能源價格定價機制改革可能要復雜一些。我覺得首先是油品進口權的放開，市場準入不改，后面的改革就沒有意義。價格是表象，市場準入是關鍵。中國社會可能沒有辯論的習慣，這樣的問題是需要多多辯論的。石油在美國不關系國計民生嗎?這就是個開放不開放的問題。我經(jīng)常說，政府在這方面是種了別人的田，荒廢了自家的地。

記者：那么如何進一步調整油氣產業(yè)?

鄭新業(yè)：對于油氣產業(yè)，核心是開放準入。同樣是能源產業(yè)，煤價上漲就沒有多少人埋怨，因為市場有辦法對付問題。煤價已經(jīng)從1998年的200元一噸，漲到2010年的1020元一噸，電廠并沒有擔心，繼續(xù)漲價就去進口。發(fā)改委管定價，典型的是種了市場的田，荒了政府的地。如果放開市場準入，放開進口權、生產、銷售，發(fā)改委干好一件事即可，就是反托拉斯。比如中石化、中石油壟斷了產業(yè)鏈的上游，那么下游就不該壟斷，現(xiàn)在所有的油氣市場零售都被擠死了。然后你又擁有了管道，把上游的油氣輸入擠死了。現(xiàn)在就中石油一家的上游管道，所有的油氣都要通過它，下游的輸入管道也得經(jīng)過它，不然不行。為什么頁巖氣現(xiàn)在沒有人敢動?就算開發(fā)了，怎么運出來?賣給誰?又要去求中石油。如果放開市場，大不了自己想辦法解決。放開之后，發(fā)改委只要監(jiān)控壟斷即可。比如處于上游的管道公司，必須獨立，對上對下都沒有利益。此時的主要監(jiān)管標準就是“不準欺負人”。過去一段時間有聲音說要管道獨立，并且提出了學理解釋。我認為這不是空穴來風，兩三年內還是會獨立起來，天然氣占能源比重越來越大，沒有一個獨立的管道是不行的，否則中國的能源產業(yè)發(fā)展不起來。

記者：你說的央企在能源市場的壟斷具體體現(xiàn)在哪里?如何打破?

鄭新業(yè)：中石油作為一個央企，參與市場競爭沒有問題。汽車市場上，長安汽車是標準的國企，大家并沒有覺得這是個問題。有問題的是縱向一體化，利用自己在某一個領域的壟斷力量。事實上，油氣領域的改革可以延續(xù)2002年電力體制改革辦法。當年的電力體制改革是對的，但問題是“半拉子”。當時的邏輯很清楚，發(fā)電領域能拆分的就拆分，不能拆分的嚴格管制，成立電監(jiān)會，監(jiān)管國家電網(wǎng)，目標很簡單。國家電網(wǎng)是獨一買家，不能欺負賣家。所以不能讓國家電網(wǎng)擁有除了調峰之外的發(fā)電企業(yè)，否則它就會欺負人。這樣它在發(fā)電領域就沒有利益，誰便宜就買誰。另一方面，它又是獨一賣家，所以要管輸配電價。由電監(jiān)會來管，賣東西的時候就不讓電網(wǎng)欺負人。此過程中，設計了一個電力的成本監(jiān)管，這是必須的，否則就會無限加大自己的生產成本。

開放生產要素市場 而非差別定價

記者：為什么說電力改革是“半拉子”改革?

鄭新業(yè)：所謂“半拉子”，首先輸配電沒有改革，如果輸配電領域引入競爭，就可以把成本挖掘出來?，F(xiàn)在沒有競爭，電網(wǎng)說是多少就是多少。第二，中間多樣化的服務沒有挖掘出來。很多爭議，比如特高壓等，其實都是國家電網(wǎng)自己的事。它也有委屈冤枉的地方，首先普遍服務沒有展開，村村通其實是財政拿的錢，不能混在其他業(yè)務中。第二，收入和成本問題，這個賬又是混著的。比如居民用電，中國和世界其他國家不一樣，中國是反成本的，居民用電成本高，但是價格低，企業(yè)用電成本低，但是價格高，形成了工商企業(yè)補貼居民。結果企業(yè)就要求大用戶直供，也不是不可以，但這意味著居民用電補貼的來源沒有了。那么普遍服務誰負責?對居民和農業(yè)用電的補貼可否持續(xù)?政府要考慮到，老百姓也要考慮好。

記者：你提到這種錯配在生產要素市場上是普遍的，企業(yè)在能源上吃虧，居民在其他領域也吃虧。比如土地市場，中國供給企業(yè)的土地價格很低，供給居民價格很高。這種錯配和扭曲該如何看待?

鄭新業(yè)：要素市場整體來看，土地的供給還是帶有競爭性的。雖然屬于政府，但屬于地方政府。地方政府有著強大的支配能力，地方政府之間也有競爭，為了項目的引進，地方長官之間爭得頭破血流是常有的事。電力改革，長期以來老百姓有個誤區(qū)，以為居民用電價由企業(yè)補貼就是好事。其實價格是可以傳遞的，從總體經(jīng)濟運行來看，企業(yè)可以把成本轉嫁給居民。而且差別定價實際也很難發(fā)揮作用，因為企業(yè)可以搞自備電廠。我們的自備電廠規(guī)模很大，像中鋁和山東魏橋電廠，都是很典型的例子。所以還是如之前所說，政府回到自己的活，監(jiān)管好自己的事，搞差別定價，只能鼓勵自備電廠進一步擴張，而這些電廠的排放效能肯定很低。

記者：如此來看，要素市場扭曲非常普遍，那么應該如何調整?其中能源市場的調整對于解決要素市場的扭曲有什么意義?

鄭新業(yè)：要素市場價格扭曲非常多，勞動力成本、環(huán)境成本都沒有反映進去。我覺得很難講能源市場的建立與完善跟整個要素市場改革有多大相關性。但我認為，能源市場的大思路是比較清楚的。從電力體制改革出發(fā)，改革搞徹底，對于油氣市場是很好的借鑒，再把煤炭市場放在一起看，就很清楚了。電力、煤炭、油氣，能源市場就是這幾個項目。為什么說政府該做的事情沒做好?為什么說發(fā)改委種了別人家田，荒了自家地?市場準入放開，事情就很簡單。首先是市場形成價格，第二是負外部性監(jiān)管，第三是普遍性的公共服務，決策邏輯就非常簡單。如果電廠競爭形成成本，大家都沒話說。如果認為電的成本太低，不利于解決污染問題，可以加負外部性，通過稅收杠桿調整，交環(huán)境稅、碳稅都沒關系，這取決于每度電的成本。能源采掘和生產造成的負外部性，可以想辦法復墾，辦法很多。但有一點必須注意，如果市場均衡價格是七毛錢一度電，那和政府沒關系，用得起就多用，如果貧困群體用不起，可以有其他辦法。如果認為太低了，沒有反映環(huán)境成本、二氧化硫、重金屬污染，可以稅收調節(jié)或加價。政府還有第三件事，市場出現(xiàn)了寡頭壟斷，要用反托拉斯法去管。簡單說，如果沒有反映外部性，由價格司去管，如果需要保護窮人、提供普遍化服務，那民政部去管，如果覺得需要消費交叉補貼，可以收補貼基金，就是普遍服務基金，這都可以。但要注意補貼措施導致的價格轉移，企業(yè)有很強的加價能力。

記者：能否說能源市場是目前要素價格機制改革最簡單的領域?

鄭新業(yè)：能源市場應該是要素價格機制最好改革的地方?，F(xiàn)在的問題是政府要認識清楚，老百姓也要認識清楚。我們經(jīng)常聽說，燃煤價格改革，油氣價格改革，政府要出錢等等。但是政府的錢從哪里來?只能來自稅收。能源價格改革的邏輯很簡單，全世界比較成功的經(jīng)驗都是如此：第一步，先讓市場起作用，形成真實的價格;第二步，如果對真實價格不滿意，認為沒有滿足負外部性，可用稅收杠桿調節(jié)加價;第三步，如果有貧困群體需要照顧，可以由民政部門出面，來購買服務，不要搞階梯電價，純粹給錢更好，而且我們的低保已經(jīng)覆蓋全國。

改革價格機制 而非建立統(tǒng)一管理機制

記者：如果改革能源價格形成機制，第一步或者最關鍵的一步是什么?

鄭新業(yè)：進口權的開放，這是最最關鍵的一步。目前只有中石油等五家企業(yè)有油氣進口權，所以開放是重中之重。在此基礎上，反托拉斯機制起作用，對縱向一體化壟斷企業(yè)進行拆分。第三步，反托拉斯監(jiān)管，市場份額占到一定比例，就必須限制。中石油中石化，市場超過25%，就必須賣掉。中石油目前壟斷上游，其實也不是不能拆分，可以收歸國土資源部，競價拍賣。如果保持市場穩(wěn)定，上游允許壟斷，那么中游和下游必須橫向截除。比如可以成立中石油資源公司、管道公司、零售公司，出現(xiàn)大企業(yè)無所謂，只要有競爭就行了。

記者：相對于電網(wǎng)而言，輸油管道的拆分更簡單?

鄭新業(yè)：不錯，電網(wǎng)很難拆分，但還可以獨立形成公司。比如現(xiàn)在有國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司，兩大公司已經(jīng)形成了競爭，可以看出一些效率。還有一個就是“yard-stickcom petition”，即標尺競爭?，F(xiàn)在地方電網(wǎng)的考核都是這種自上而下的標尺競爭考核，特別嚴，搞得很好。電力體制改革，就是要把沒走完的這步走完，下一步就是輸配電改革。但這非常艱難，因為交叉補貼艱難，老百姓很難接受，所以推不動。我認為，在能源價格機制改革中，電力改革暫時可以放在后面，現(xiàn)在更好改的是油氣價格，契機很好，支持力量遠比電力價格改革大得多。

記者：一直有意見認為，應該建立一個能源部，總體來處理能源問題，你覺得有必要嗎?

鄭新業(yè)：完全沒有意義，根本就無事可做，從國家能源安全的角度也沒有必要。中國應該加入IEA，而且現(xiàn)在加入的成本并不高。因為IEA的標準是要拿出一些能源儲備共享，中國其實一直在儲備。IEA其實就是用戶俱樂部，共享一些儲備，也可以用別人的儲備。為什么不加入呢?OECD障礙很容易突破，可以和美國談判，因為加入了IEA，大家其實都在一條船上。美國設立能源部，主要是為了開發(fā)研究能源，類似我們的科技部。我們可以在科技部下設能源局，或者能源局下設科技司。而且能源儲備，完全沒有必要設立政府機構管理，企業(yè)儲備肯定更好。所謂國家戰(zhàn)略儲備是無效的，這點從糧食儲備就可以看出來?，F(xiàn)有的儲備數(shù)據(jù)能相信嗎?造假的有多少?所以除了必要的國防儲備以外，主要由企業(yè)儲備最合適，或者花錢買儲備，這最簡單。

記者：是否需要建立能源統(tǒng)一管理機制?

鄭新業(yè)：更沒有必要，能源和豆腐一樣，沒有什么差別，為何需要專門部門管理?關鍵是放權。發(fā)改委價格司的任務不是定價，而是測量每個能源產品的負外部性，這是技術活，應該和社政司合作，搞清楚每種能源的負外部性是多少，然后保證市場競爭。鄧小平早就說過，市場要為我所用。能源市場的主要矛盾是能源供給、能源安全和能源污染，我認為目前中國最大的矛盾是能源污染問題，這一方面是控制能源需求總量，另一方面是改善能源結構。當然目標不會長期不變。天然氣在能源市場僅占5%，如果能上升到20%，污染問題會好很多。當前的主要矛盾是利益集團作祟，所以舍不舍得斬斷利益集團的鏈條，這才是關鍵。

記者：中國的能源生產技術非常領先，特別是火電技術，處于世界的最頂尖水平。但是這種領先僅僅是生產的領先，排污防控并不在其中。如何解決此種落差問題?

鄭新業(yè)：這是體現(xiàn)決策意愿的問題，簡單說就是霧霾還不夠大。如果真想干一件事，以中國目前的條件，技術和資源不成問題。其實這可以簡化成，要么給口罩和醫(yī)藥付費，要么給污染處理付費。黨和政府也要做決策，到底是企業(yè)省幾十億，還是民眾去醫(yī)院?污染的測量技術，中國完全沒有問題。過去我們常說污染治理，這是錯誤的，污染的重點在于預防。我們有最好的發(fā)電機組，污染預防做起來非常容易，國內也有做得很好的企業(yè)。說白了，政府的工作是什么?在美國，誰敢和E PA做對?罰款打官司賠死你。中國為什么污染問題這么嚴重，在線監(jiān)測為什么搞不定?環(huán)保部有能力建設嗎?全面監(jiān)測，配監(jiān)測車輛，引進技術，實現(xiàn)環(huán)保部垂直管理，這并不是難事。發(fā)改委價格司一方面給環(huán)保部提供技術支持，另一方面通過價格調節(jié)需求。把環(huán)保問題從后期治理提升到前期預防，中央從文件發(fā)放者變成具體的公共服務提供者、投資人，投資車輛、技術真正做監(jiān)管。