《電信條例》實踐經(jīng)驗珍貴、缺陷日漸凸現(xiàn)
[導讀]2005年9月25日是《中華人民共和國電信條例》(以下簡稱《電信條例》)頒布實施五周年的日子。
2000年9月25日，《電信條例》正式對外頒布，它規(guī)定了電信業(yè)務實行經(jīng)營許可制度、電信網(wǎng)間互聯(lián)調(diào)解制度、電信資費管
2005年9月25日是《中華人民共和國電信條例》(以下簡稱《電信條例》)頒布實施五周年的日子。
2000年9月25日，《電信條例》正式對外頒布，它規(guī)定了電信業(yè)務實行經(jīng)營許可制度、電信網(wǎng)間互聯(lián)調(diào)解制度、電信資費管理制度、電信服務質(zhì)量監(jiān)督等8項制度。正是這8項制度，成為當時我國電信行業(yè)監(jiān)管工作的核心內(nèi)容，也正是這8項制度，成為目前規(guī)范電信市場的基本法律依據(jù)?！拔迥甑膶嵺`證明，《電信條例》對促進電信市場的繁榮與發(fā)展，對開展電信監(jiān)管工作有法可依、有章可循，對維護廣大消費者權益，創(chuàng)建公平的市場競爭環(huán)境，發(fā)揮了重要的作用?！毙畔a(chǎn)業(yè)部政策法規(guī)司副司長李國斌在接受《通信產(chǎn)業(yè)報》記者專訪時指出。然而，《電信條例》作為一部全面與綜合調(diào)整電信法律關系的部門法規(guī)，其局限性與缺陷也日漸凸現(xiàn)。
缺陷矯正
在電信立法方面一直頗有研究的法學專家徐家力認為，行政法規(guī)的根本屬性，不僅影響了《電信條例》所調(diào)整法律關系的廣度，還決定了所調(diào)整法律關系的深度。并且，《電信條例》中存在一些不容回避的問題與缺陷，而由于它并非電信法，本身即為一部行政法規(guī)，所以，其“缺陷”就不可能通過其他行政法規(guī)進行“矯正”。
還需完善
五年，彈指而過，在我國電信改革的進程中微不足道。然而，就是在這短短五年時間，我國的電信市場卻發(fā)生了巨大的變化：運營商“一枝獨秀”不復存在，取而代之的是坐地收錢的運營商走出家門，變“坐商”為“行商”。
戲劇性的轉(zhuǎn)變，不僅得益于2000年那場關鍵的電信改革，同樣也得益于2000年《電信條例》的頒布。“有章可循，有法可依”，成為當時確保電信改革的重要基礎。
隨著電信壟斷被打破，電信改革不斷深入，市場格局重新劃分，在利益的驅(qū)動下，唱戲的增多了，但是角色卻亂了；配角減少了，但是主角增加了，誰都想“喝令諸侯，獨霸天下”。充分競爭并不為過，但是遵循市場規(guī)范，則更為重要。在當時，無法可依，無章可循，問題接連不斷，改革舉步維艱，用戶怨聲載道，主管部門也是難以決策。
正是在這種情況下,《電信條例》的頒布，猶如一場及時雨,對當時穩(wěn)定市場秩序，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營行為，起到了至關重要的作用。用李國斌副司長的話說，“五年時間的成功實踐，證明了《電信條例》對我國電信市場所帶來的積極作用，效果是顯著的。”不僅如此，《電信條例》在推動電信市場改革與發(fā)展中，同樣作用明顯。
總結實施經(jīng)驗，豐富和完善法規(guī)理論,對《電信條例》的未來，我們有理由充滿期待。但同樣要注意到，如今的電信市場已不可同日而語，期待一部法規(guī)約束電信市場，這遠遠超脫法規(guī)本身所具有的監(jiān)管效力，這不僅與法規(guī)的制定理念所相背，同時也不符合政府部門開展科學監(jiān)管的初衷。
事實上，法律規(guī)章只是社會規(guī)范的一個部分，電信業(yè)務涉及領域眾多，在目前電信法規(guī)體系不斷完善，《電信法》尚未出臺之際，實現(xiàn)電信監(jiān)管，不僅需要法規(guī)，更需要遵循電信市場的發(fā)展規(guī)律。順應電信市場的發(fā)展規(guī)律，妥善解決電信發(fā)展中出現(xiàn)的新問題，只有這樣，才更有利于電信市場的良性競爭。
焦點問題
《電信法》必然是一個直面當前焦點問題的行業(yè)法。這些問題包括互聯(lián)互通、電信資費、電信服務、普遍服務等等。
首先是互聯(lián)互通。2002年前后，在全國范圍內(nèi)，砍電纜、鋸鐵塔等破壞通信設施的惡性事件屢禁不止，嚴重影響了網(wǎng)絡安全與暢通。
面對這些問題，針對目前電信企業(yè)互聯(lián)互通的情況，《電信法》所列的原則為：“技術可行、經(jīng)濟合理、公平公正、相互配合、及時有效”。今后類似一些電信運營商使用技術等手段制造網(wǎng)間通信障礙、擅自終斷網(wǎng)間互聯(lián)互通或者接入服務、拖欠或者無正當理由拒絕支付網(wǎng)間結算費、遇到網(wǎng)間通信事故不及時排除等目前極為常見的電信企業(yè)行為，將受到法律禁止。
其次是電信資費。資費問題無疑是政府、電信業(yè)務經(jīng)營者、專家和普通消費者都給予了超常關注的問題。據(jù)了解，《電信法》將主要提到：市場競爭充分的電信業(yè)務、電信資費實行市場調(diào)節(jié)價。內(nèi)容涉及上調(diào)與群眾切身利益相關聯(lián)的電信資費時，電信管理機構應當公開舉行電信資費聽證。
第三是用戶權益保護?！疤柎a可攜帶”一度是討論焦點，而已經(jīng)確定的用戶選擇權敘述則是：“電信用戶有權自主選擇電信業(yè)務經(jīng)營者依法開辦的各類電信業(yè)務、已經(jīng)取得入網(wǎng)許可的電信終端設備?！?br />
第四是普遍服務。電信普遍服務是一個許多國家都還在繼續(xù)研究的問題。據(jù)悉，《電信法》將會提出電信普遍服務實行以電信普遍服務基金為核心的補償機制。但是普遍服務專家游五洋表示，基金的收繳、使用招標和監(jiān)督使用等具體的問題同樣很復雜，是未來的電信監(jiān)管機構必須面臨的一種嚴峻的挑戰(zhàn)。
此外，關于涉及到行業(yè)間利益的“三網(wǎng)融合”問題，《電信法》也力爭有所突破，消息表示，最新草案中對于通信和廣電業(yè)務的相互進入進行了明確規(guī)定，前提是雙方要拿到相應的業(yè)務許可證。
借鑒國外電信法律思路
美國：以市場為本位
在美國電信業(yè)發(fā)展歷程中，1984年貝爾電信公司拆分事件是美國電信業(yè)從壟斷走向競爭的里程碑事件，而《1996年電信法》的頒布則是從局部競爭走向全局競爭的標志性事件。
美國法對于市場的理解是統(tǒng)一的，而不是將其劃分為由不同政府部門所主管的孤立的市場。所以，市場決定法律的誕生與否，而無政府部門的設置和權限劃分情況。正是基于這樣的立法本位，在《美國修正通信法》中規(guī)范了“無線電通信”，美國聯(lián)邦政府卻并沒有“無線電管理局”這樣的機構；規(guī)范了“廣播通信”，聯(lián)邦政府也沒有設置“廣播管理局”這樣的機構。因此，不難得出結論，“美國法”對于電信資源的配置主要采取了以市場配置為主要手段的原則。這一配置手段實際上將電信資源予以市場化，甚至在一定程度上對于許可證的管理也采取市場手段，充分體現(xiàn)了以市場為本位的立法架構。
英國：融合管理機構
自2003年7月17日英國議會批準了通信法草案(Communications Bill)開始，通信法就取代了1984年英國電信法而成為英國電信管制的根本性法律文件?！?003年通信法》的一個主要內(nèi)容是成立OFCOM這個唯一融合的通信管制機構。根據(jù)規(guī)定，OFCOM將正式行使對通信市場進行監(jiān)管的權力。OFCOM將由現(xiàn)有的五家管制機構整合而成，從而完全取代現(xiàn)有的五家管制機構(電信管制局OFTEL、獨立電視委員會ITC、廣播標準委員會BSC、無線管制局RA和無線通信局RCA)而成為英國唯一的獨立通信管制機構。[!--empirenews.page--]
OFCOM未來的主要使命是采用合理化方法和綜合戰(zhàn)略方法鼓勵有效自律和共同管制，并采用電子通信網(wǎng)及其業(yè)務的新管制框架來取代現(xiàn)行的電信許可證頒發(fā)體制。當然，他有權創(chuàng)造新機制來按照其規(guī)章條例進行頻譜交易，并且建立認可的頻譜接入模式，同時在整個通信行業(yè)內(nèi)，行使1998年競爭法和2002年企業(yè)法授予的權力。
日本：變中求新
日本對電信市場的管制是依照電信法律和總務省依據(jù)電信法律制定的管制規(guī)章及政策實現(xiàn)的。在日本，共有20余部法律與日本的信息通信系統(tǒng)有關，而電信法律主要有三部，即《電信事業(yè)法》、《無線電法》和《日本電報電話公司法》(NTTLAW)。
隨著電信市場環(huán)境的不斷發(fā)展變化，2002年8月總務省收到了電信理事會提交的新競爭框架，該框架提出了對一些重大管制政策的調(diào)整建議。這些新建議在得到日本國會批準后，將作為《電信事業(yè)法》等電信法律的修正案。新競爭框架將廢除第一類電信事業(yè)和第二類電信事業(yè)之間的區(qū)別，并取消廢除第一類電信事業(yè)的市場準入許可制度。同時不再有對非主導運營商的資費管制，維持對主導運營商的非對稱管制，以防止其不正當?shù)乩脙?yōu)勢地位實施不正當競爭。這主要體現(xiàn)在網(wǎng)間互聯(lián)的管制上。
由CHINA通信網(wǎng)組稿
2000年9月25日，《電信條例》正式對外頒布，它規(guī)定了電信業(yè)務實行經(jīng)營許可制度、電信網(wǎng)間互聯(lián)調(diào)解制度、電信資費管理制度、電信服務質(zhì)量監(jiān)督等8項制度。正是這8項制度，成為當時我國電信行業(yè)監(jiān)管工作的核心內(nèi)容，也正是這8項制度，成為目前規(guī)范電信市場的基本法律依據(jù)?！拔迥甑膶嵺`證明，《電信條例》對促進電信市場的繁榮與發(fā)展，對開展電信監(jiān)管工作有法可依、有章可循，對維護廣大消費者權益，創(chuàng)建公平的市場競爭環(huán)境，發(fā)揮了重要的作用?！毙畔a(chǎn)業(yè)部政策法規(guī)司副司長李國斌在接受《通信產(chǎn)業(yè)報》記者專訪時指出。然而，《電信條例》作為一部全面與綜合調(diào)整電信法律關系的部門法規(guī)，其局限性與缺陷也日漸凸現(xiàn)。
缺陷矯正
在電信立法方面一直頗有研究的法學專家徐家力認為，行政法規(guī)的根本屬性，不僅影響了《電信條例》所調(diào)整法律關系的廣度，還決定了所調(diào)整法律關系的深度。并且，《電信條例》中存在一些不容回避的問題與缺陷，而由于它并非電信法，本身即為一部行政法規(guī)，所以，其“缺陷”就不可能通過其他行政法規(guī)進行“矯正”。
還需完善
五年，彈指而過，在我國電信改革的進程中微不足道。然而，就是在這短短五年時間，我國的電信市場卻發(fā)生了巨大的變化：運營商“一枝獨秀”不復存在，取而代之的是坐地收錢的運營商走出家門，變“坐商”為“行商”。
戲劇性的轉(zhuǎn)變，不僅得益于2000年那場關鍵的電信改革，同樣也得益于2000年《電信條例》的頒布。“有章可循，有法可依”，成為當時確保電信改革的重要基礎。
隨著電信壟斷被打破，電信改革不斷深入，市場格局重新劃分，在利益的驅(qū)動下，唱戲的增多了，但是角色卻亂了；配角減少了，但是主角增加了，誰都想“喝令諸侯，獨霸天下”。充分競爭并不為過，但是遵循市場規(guī)范，則更為重要。在當時，無法可依，無章可循，問題接連不斷，改革舉步維艱，用戶怨聲載道，主管部門也是難以決策。
正是在這種情況下,《電信條例》的頒布，猶如一場及時雨,對當時穩(wěn)定市場秩序，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營行為，起到了至關重要的作用。用李國斌副司長的話說，“五年時間的成功實踐，證明了《電信條例》對我國電信市場所帶來的積極作用，效果是顯著的。”不僅如此，《電信條例》在推動電信市場改革與發(fā)展中，同樣作用明顯。
總結實施經(jīng)驗，豐富和完善法規(guī)理論,對《電信條例》的未來，我們有理由充滿期待。但同樣要注意到，如今的電信市場已不可同日而語，期待一部法規(guī)約束電信市場，這遠遠超脫法規(guī)本身所具有的監(jiān)管效力，這不僅與法規(guī)的制定理念所相背，同時也不符合政府部門開展科學監(jiān)管的初衷。
事實上，法律規(guī)章只是社會規(guī)范的一個部分，電信業(yè)務涉及領域眾多，在目前電信法規(guī)體系不斷完善，《電信法》尚未出臺之際，實現(xiàn)電信監(jiān)管，不僅需要法規(guī)，更需要遵循電信市場的發(fā)展規(guī)律。順應電信市場的發(fā)展規(guī)律，妥善解決電信發(fā)展中出現(xiàn)的新問題，只有這樣，才更有利于電信市場的良性競爭。
焦點問題
《電信法》必然是一個直面當前焦點問題的行業(yè)法。這些問題包括互聯(lián)互通、電信資費、電信服務、普遍服務等等。
首先是互聯(lián)互通。2002年前后，在全國范圍內(nèi)，砍電纜、鋸鐵塔等破壞通信設施的惡性事件屢禁不止，嚴重影響了網(wǎng)絡安全與暢通。
面對這些問題，針對目前電信企業(yè)互聯(lián)互通的情況，《電信法》所列的原則為：“技術可行、經(jīng)濟合理、公平公正、相互配合、及時有效”。今后類似一些電信運營商使用技術等手段制造網(wǎng)間通信障礙、擅自終斷網(wǎng)間互聯(lián)互通或者接入服務、拖欠或者無正當理由拒絕支付網(wǎng)間結算費、遇到網(wǎng)間通信事故不及時排除等目前極為常見的電信企業(yè)行為，將受到法律禁止。
其次是電信資費。資費問題無疑是政府、電信業(yè)務經(jīng)營者、專家和普通消費者都給予了超常關注的問題。據(jù)了解，《電信法》將主要提到：市場競爭充分的電信業(yè)務、電信資費實行市場調(diào)節(jié)價。內(nèi)容涉及上調(diào)與群眾切身利益相關聯(lián)的電信資費時，電信管理機構應當公開舉行電信資費聽證。
第三是用戶權益保護?！疤柎a可攜帶”一度是討論焦點，而已經(jīng)確定的用戶選擇權敘述則是：“電信用戶有權自主選擇電信業(yè)務經(jīng)營者依法開辦的各類電信業(yè)務、已經(jīng)取得入網(wǎng)許可的電信終端設備?！?br />
第四是普遍服務。電信普遍服務是一個許多國家都還在繼續(xù)研究的問題。據(jù)悉，《電信法》將會提出電信普遍服務實行以電信普遍服務基金為核心的補償機制。但是普遍服務專家游五洋表示，基金的收繳、使用招標和監(jiān)督使用等具體的問題同樣很復雜，是未來的電信監(jiān)管機構必須面臨的一種嚴峻的挑戰(zhàn)。
此外，關于涉及到行業(yè)間利益的“三網(wǎng)融合”問題，《電信法》也力爭有所突破，消息表示，最新草案中對于通信和廣電業(yè)務的相互進入進行了明確規(guī)定，前提是雙方要拿到相應的業(yè)務許可證。
借鑒國外電信法律思路
美國：以市場為本位
在美國電信業(yè)發(fā)展歷程中，1984年貝爾電信公司拆分事件是美國電信業(yè)從壟斷走向競爭的里程碑事件，而《1996年電信法》的頒布則是從局部競爭走向全局競爭的標志性事件。
美國法對于市場的理解是統(tǒng)一的，而不是將其劃分為由不同政府部門所主管的孤立的市場。所以，市場決定法律的誕生與否，而無政府部門的設置和權限劃分情況。正是基于這樣的立法本位，在《美國修正通信法》中規(guī)范了“無線電通信”，美國聯(lián)邦政府卻并沒有“無線電管理局”這樣的機構；規(guī)范了“廣播通信”，聯(lián)邦政府也沒有設置“廣播管理局”這樣的機構。因此，不難得出結論，“美國法”對于電信資源的配置主要采取了以市場配置為主要手段的原則。這一配置手段實際上將電信資源予以市場化，甚至在一定程度上對于許可證的管理也采取市場手段，充分體現(xiàn)了以市場為本位的立法架構。
英國：融合管理機構
自2003年7月17日英國議會批準了通信法草案(Communications Bill)開始，通信法就取代了1984年英國電信法而成為英國電信管制的根本性法律文件?！?003年通信法》的一個主要內(nèi)容是成立OFCOM這個唯一融合的通信管制機構。根據(jù)規(guī)定，OFCOM將正式行使對通信市場進行監(jiān)管的權力。OFCOM將由現(xiàn)有的五家管制機構整合而成，從而完全取代現(xiàn)有的五家管制機構(電信管制局OFTEL、獨立電視委員會ITC、廣播標準委員會BSC、無線管制局RA和無線通信局RCA)而成為英國唯一的獨立通信管制機構。[!--empirenews.page--]
OFCOM未來的主要使命是采用合理化方法和綜合戰(zhàn)略方法鼓勵有效自律和共同管制，并采用電子通信網(wǎng)及其業(yè)務的新管制框架來取代現(xiàn)行的電信許可證頒發(fā)體制。當然，他有權創(chuàng)造新機制來按照其規(guī)章條例進行頻譜交易，并且建立認可的頻譜接入模式，同時在整個通信行業(yè)內(nèi)，行使1998年競爭法和2002年企業(yè)法授予的權力。
日本：變中求新
日本對電信市場的管制是依照電信法律和總務省依據(jù)電信法律制定的管制規(guī)章及政策實現(xiàn)的。在日本，共有20余部法律與日本的信息通信系統(tǒng)有關，而電信法律主要有三部，即《電信事業(yè)法》、《無線電法》和《日本電報電話公司法》(NTTLAW)。
隨著電信市場環(huán)境的不斷發(fā)展變化，2002年8月總務省收到了電信理事會提交的新競爭框架，該框架提出了對一些重大管制政策的調(diào)整建議。這些新建議在得到日本國會批準后，將作為《電信事業(yè)法》等電信法律的修正案。新競爭框架將廢除第一類電信事業(yè)和第二類電信事業(yè)之間的區(qū)別，并取消廢除第一類電信事業(yè)的市場準入許可制度。同時不再有對非主導運營商的資費管制，維持對主導運營商的非對稱管制，以防止其不正當?shù)乩脙?yōu)勢地位實施不正當競爭。這主要體現(xiàn)在網(wǎng)間互聯(lián)的管制上。
由CHINA通信網(wǎng)組稿
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