三網(wǎng)融合考驗(yàn)大部制

隨著工業(yè)和信息化部的成立，讓廣電與電信兩大部門(mén)合并，成立類(lèi)似信息監(jiān)管委員會(huì)的設(shè)想成為泡影。但此前一直困擾行業(yè)發(fā)展的諸如廣電與電信之爭(zhēng)、電信和廣電及互聯(lián)網(wǎng)三網(wǎng)融合等問(wèn)題仍未被解決。雖然，本次廣電總局不在改革的范圍，但業(yè)界仍然相信，為了推進(jìn)信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，工業(yè)和信息化部未來(lái)推進(jìn)“三網(wǎng)合一”將會(huì)是市場(chǎng)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

3月15日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案在十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議第五次全體會(huì)議上正式通過(guò)組建“工業(yè)和信息化部”，從此，工業(yè)和信息化部將成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革歷史上一個(gè)重要新名詞。

懸掛10年的“中華人民共和國(guó)信息產(chǎn)業(yè)部”的牌子本周將會(huì)被摘下，新組建的“中華人民共和國(guó)工業(yè)和信息化部”將整合國(guó)家發(fā)改委、國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)、信息產(chǎn)業(yè)部等部門(mén)相關(guān)職責(zé)，至此，我國(guó)工業(yè)化和信息化融合的輪廓逐漸清晰。但此次大部制的調(diào)整方案并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)業(yè)界之前冀望通過(guò)合并實(shí)現(xiàn)三網(wǎng)融合的想法。新的部委仍將面對(duì)電信監(jiān)管障礙的考驗(yàn)。

獨(dú)立電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺位新部委

大部門(mén)體制下立竿見(jiàn)影的是把決策權(quán)集中，權(quán)責(zé)一致。顧平安認(rèn)為，新管理機(jī)構(gòu)成立后，政策統(tǒng)一，部委之間利益捆綁，行政管理體制上的障礙將會(huì)減少。

但是，由于通信業(yè)本身的特殊性，目前在新合并組建的部門(mén)下，沒(méi)有專(zhuān)業(yè)性的電信監(jiān)管力量。北京郵電大學(xué)教授闞凱力表示，信產(chǎn)部的取消可能導(dǎo)致電信監(jiān)管力度的弱化，工業(yè)與信息化部可能重點(diǎn)傾向制造業(yè)而忽略電信行業(yè)監(jiān)管，或加劇產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值倒置現(xiàn)象。

對(duì)于獨(dú)立的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺位新部委的情況，電信業(yè)專(zhuān)家陳金橋表示，由于我國(guó)沒(méi)有完成工業(yè)化，現(xiàn)在的目標(biāo)是加快工業(yè)化，走新型工業(yè)化的道路是國(guó)家最為優(yōu)先的目標(biāo)，所以對(duì)信息化中的深層次問(wèn)題沒(méi)有一步到位地解決。

但其也不諱言，這次新部委合并后，沒(méi)有對(duì)網(wǎng)絡(luò)融合做出回應(yīng)，對(duì)技術(shù)融合做出回應(yīng)。“以目前新部委的架構(gòu)，沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，就算內(nèi)部設(shè)司局的方式完成對(duì)通信市場(chǎng)的監(jiān)管，也可能會(huì)出現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任不匹配，應(yīng)該參考金融領(lǐng)域和能源領(lǐng)域設(shè)立銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)以及電監(jiān)會(huì)的模式去做。”

為此，已有中國(guó)網(wǎng)通河南公司總經(jīng)理沈明才等18位全國(guó)人大代表日前聯(lián)名提案：建議在工業(yè)和信息化部?jī)?nèi)設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的國(guó)家電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)———國(guó)家電信局。這個(gè)局的職責(zé)是：負(fù)責(zé)對(duì)行業(yè)發(fā)展的研究、規(guī)劃，負(fù)責(zé)重大事件的通信指揮、調(diào)度，負(fù)責(zé)技術(shù)創(chuàng)新的組織和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)管理國(guó)際電信服務(wù)貿(mào)易，負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)安全和信息安全的監(jiān)管，負(fù)責(zé)電信市場(chǎng)的規(guī)范和協(xié)調(diào)。

上述人大代表提出的重要理由有：一是電信行業(yè)“全程全網(wǎng)、聯(lián)合作業(yè)”的特點(diǎn)，需要全國(guó)統(tǒng)一的管理；二是我國(guó)通信管理體制幾次改革表明，全國(guó)統(tǒng)一相對(duì)獨(dú)立的管理體制更有利于行業(yè)發(fā)展。同時(shí)，為了解決今后國(guó)際電信服務(wù)貿(mào)易爭(zhēng)端，也需要有一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、能代表國(guó)家利益的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)。從世界范圍看，成立獨(dú)立的電信管理機(jī)構(gòu)是主要發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法，目前世界100多個(gè)國(guó)家和地區(qū)都采取了這個(gè)做法。

三網(wǎng)難融成電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立障礙

成立獨(dú)立的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)目前遇到的最大障礙就是分屬電信和廣電的電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和廣電網(wǎng)至今未實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展。雖然業(yè)界有共識(shí)，電信和廣電的統(tǒng)一監(jiān)管，是政府部委進(jìn)一步調(diào)整的必然，現(xiàn)在只是其融合的時(shí)間和方式的問(wèn)題。但是，此次大部制的調(diào)整方案并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)此前業(yè)界希望的借機(jī)構(gòu)合并把廣電和電信的壁壘打破的想法。

由于國(guó)家廣電總局除了管理有線電視網(wǎng)絡(luò)之外，還兼有管理廣播電視內(nèi)容的職能。“在國(guó)家沒(méi)有徹底解決內(nèi)容分級(jí)管理、競(jìng)爭(zhēng)性與非競(jìng)爭(zhēng)性分離，看不到組建相對(duì)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的希望。”陳金橋說(shuō)。

中國(guó)網(wǎng)通副總經(jīng)理朱立軍也曾屢次建言，指出深入推進(jìn)“三網(wǎng)融合”應(yīng)解決政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的融合。“除媒體內(nèi)容另有監(jiān)管部門(mén)外，電信與廣電網(wǎng)絡(luò)應(yīng)由一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一實(shí)施監(jiān)管，這樣網(wǎng)絡(luò)的融合才有可能真正實(shí)現(xiàn)。”闞凱力教授也表示，本來(lái)希望借大部制改革成立一個(gè)國(guó)家通信委員會(huì)，作為電信的統(tǒng)一監(jiān)管部門(mén)。

陳金橋坦言，手機(jī)電視、IPTV等融合業(yè)務(wù)未來(lái)仍可能有監(jiān)管難題，因網(wǎng)絡(luò)層、內(nèi)容層和技術(shù)層仍未統(tǒng)一監(jiān)管，目前最有效的辦法是“自上而下，漸進(jìn)變革”，主管部門(mén)應(yīng)該大范圍合作，鼓勵(lì)新技術(shù)和新業(yè)務(wù)的發(fā)展，通過(guò)外部合作，商業(yè)利益的紐帶來(lái)培育新興市場(chǎng)，通過(guò)利益的合理分配，促進(jìn)市場(chǎng)的合理壯大，市場(chǎng)壯大后會(huì)引起上層建筑的變化。