三網(wǎng)融合陷入僵局：第五輪電信重組漸行漸近

近期，第五輪電信重組風(fēng)聲傳出，引起業(yè)界熱議。這輪傳聞中的重組因為新角色——廣電部門的加入，變得比以往任何一次都更顯復(fù)雜。

過去一年，三網(wǎng)融合改革進(jìn)展緩慢，陷入困境。高層協(xié)調(diào)與政策推動，均未能令廣電與電信部門“化干戈為玉帛”，反而在日益激烈的利益爭奪中擴大罅隙。新一輪自上而下的重組由此迫在眉睫。

今年全國“兩會”期間，工信部新任部長苗圩公開表示，今年三網(wǎng)融合試點地區(qū)不會擴大。知情人士向財新《新世紀(jì)》記者透露，目前12個試點地區(qū)都已各自上報了試點方案，但至今尚未得到批復(fù)，三網(wǎng)融合實質(zhì)上已陷入僵局。

據(jù)財新《新世紀(jì)》記者了解，雖然目前尚未形成成熟的改革方案，但以此為核心的博弈正暗流涌動。工信部日前召集電信運營商探討新一輪重組與改革的可能性及方案。之后一個分拆中國移動裝入中國聯(lián)通、電信和廣電的重組方案，在運營商內(nèi)部流傳。

中國移動董事長王建宙3月7日接受財新《新世紀(jì)》記者采訪時稱，將中國移動分拆的改革方案并不現(xiàn)實。王建宙并不否認(rèn)各方圍繞電信重組在爭論，不過他對財新《新世紀(jì)》記者稱，“尚未接到官方渠道的通知”。工信部也出面對上述針對中國移動的分拆方案進(jìn)行了否認(rèn)。

而中國社科院已在此前發(fā)布了一個改革研究方案，方案欲將中國電信和聯(lián)通的IDC（互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心業(yè)務(wù)）部門拆分入廣電的國家級有線網(wǎng)公司。此方案因?qū)V電部門有較大的利益傾斜，引來電信及部分市場人士的激烈批評。

種種跡象表明，隨著三網(wǎng)融合的試點陷入僵局，廣電和電信爭奪的主戰(zhàn)場，很可能將從目前的三網(wǎng)融合技術(shù)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向第五輪電信重組。

三網(wǎng)融合現(xiàn)有困局的焦點，主要在播控權(quán)以及寬帶接入權(quán)的分配上。從去年開始，各大運營商紛紛在寬帶接入業(yè)務(wù)上發(fā)力，而各地方廣電也主要把寬帶接入作為爭奪三網(wǎng)融合主動權(quán)的重要籌碼，以至于引發(fā)了帶寬升級和爭奪客戶資源的混戰(zhàn)。與此同時，地方廣電還在有線網(wǎng)資源整合中蹣跚學(xué)步，國家廣電網(wǎng)絡(luò)公司的籌建仍遙不可及。

有業(yè)界專家指出，中國三網(wǎng)融合目前的奇特模式，從深層次看與當(dāng)前兩個行業(yè)監(jiān)管體系帶來的多頭管理局面有密切關(guān)系。英國、韓國設(shè)立統(tǒng)一的融合監(jiān)管機構(gòu)實現(xiàn)三網(wǎng)融合的實踐表明，三網(wǎng)融合必須與配套體制改革并行。中國建立統(tǒng)一的融合監(jiān)管機構(gòu)已經(jīng)刻不容緩。

工信部電信經(jīng)濟(jì)專家委員會秘書長、中國信息經(jīng)濟(jì)學(xué)會理事長楊培芳也對財新《新世紀(jì)》記者表示，雖然目前正式啟動電信改革的可能性很小，但開展新一輪電信改革的先期研究則是必要的，當(dāng)務(wù)之急是先建立一個高于廣電和電信管理部門之上的協(xié)調(diào)、監(jiān)管機構(gòu)，名字或可稱為“綜合信息通信委員會”。

寬帶爭奪戰(zhàn)

在不少廣電人士看來，三網(wǎng)融合面臨最大問題，是在中國整個寬帶產(chǎn)業(yè)鏈條中，互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)骨干網(wǎng)、國際出口局、接入網(wǎng)，以及依托于互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)網(wǎng)上的數(shù)據(jù)中心和巨大內(nèi)容流量，被中國電信和聯(lián)通兩家公司壟斷。只有打破這種資源壟斷，三網(wǎng)融合才有可能前行。

電信業(yè)的寡頭壟斷體制，確實導(dǎo)致了電信寬帶業(yè)務(wù)的發(fā)展緩慢。楊培芳指出，中國電信業(yè)1G模擬時代非常落后；2G數(shù)字化時代實現(xiàn)了跨越發(fā)展，在許多領(lǐng)域走到了世界前列；但是到了3G寬帶化時代，與國際差距日益明顯，尤其最近這三五年拉開了距離，或者說出現(xiàn)了寬帶鴻溝。

于是寬帶爭奪成為廣電、電信企業(yè)之間的核心問題。雖國家已明確廣電、電信雙向進(jìn)入，廣電也在三網(wǎng)融合政策推進(jìn)中屢屢占據(jù)上風(fēng)，但廣電始終難以進(jìn)入電信運營商多年發(fā)展并壟斷的國際寬帶出口和互聯(lián)互通網(wǎng)間結(jié)算等領(lǐng)域。

廣電正在整合并構(gòu)建第四張運營網(wǎng)，即NGB（中國下一代廣播電視網(wǎng)）。但NGB想從專網(wǎng)建設(shè)變成向民眾提供互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的公網(wǎng)，不僅需要改變自身定位，更急需獲得國際出口帶寬資源，申請成為國際互聯(lián)單位，完成全國接入網(wǎng)絡(luò)的雙向改造等。

中國社科院近日提出的第五次電信改革拆分方案，即圍繞上述思路而設(shè)計。方案主要參照英國電信集團(tuán)2008年分拆數(shù)據(jù)中心業(yè)務(wù)出售給HP的成功做法，將中國電信、中國聯(lián)通的數(shù)據(jù)中心（IDC）業(yè)務(wù)分拆出來（目前擁有近10萬個數(shù)據(jù)中心機架，約60億元年收入）,整體并入廣電的中國有線電視網(wǎng)絡(luò)公司，組建國家廣播電視網(wǎng)絡(luò)集團(tuán)公司。

社科院的方案稱，電信、聯(lián)通可按國際通行的做法，將其數(shù)據(jù)中心業(yè)務(wù)進(jìn)行資產(chǎn)評估后，折成股份投入國家廣播電視集團(tuán)公司，自身將不再經(jīng)營數(shù)據(jù)中心業(yè)務(wù)。廣播電視部門的有線電視網(wǎng)仍可經(jīng)營互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)。這一方案旨在強化廣電對寬帶內(nèi)容的集約管理，“由廣電部門全面負(fù)責(zé)寬帶內(nèi)容媒體的監(jiān)管，包括寬帶產(chǎn)業(yè)內(nèi)容經(jīng)營許可的發(fā)放，寬帶內(nèi)容市場監(jiān)督管理。新組建的國家廣播電視網(wǎng)絡(luò)公司，全面負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容、廣播電視媒體內(nèi)容的運營和服務(wù)；工信部專心致志地監(jiān)管電信市場的運營與競爭。電信、聯(lián)通、移動三家運營商，可以專心負(fù)責(zé)寬帶互聯(lián)接入網(wǎng)的建設(shè)與經(jīng)營，向用戶提供更加優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)?！?

根據(jù)方案，拆分后屬于重要意識形態(tài)（如時政等）之外的內(nèi)容資源（如生活類、商務(wù)類內(nèi)容資源）、接入服務(wù)資源（如IDC業(yè)務(wù)、云計算業(yè)務(wù)）向市場充分開放，通過市場競爭，實現(xiàn)提高服務(wù)、降低價格的效果。 [!--empirenews.page--]

此方案甫一推出即廣受批評。北京郵電大學(xué)教授闞凱力對此明確表示反對。他認(rèn)為，打破壟斷必須要網(wǎng)業(yè)分離，按照現(xiàn)有的重組思路，不過是用一個更大的從網(wǎng)絡(luò)到內(nèi)容再到互聯(lián)網(wǎng)的縱向壟斷企業(yè)，去取代現(xiàn)在相對寡頭競爭的行業(yè)壟斷，這是一個更壞的結(jié)果。

闞凱力認(rèn)為，以引入有線網(wǎng)競爭來打破寬帶壟斷的設(shè)想是不可行的，這也是美國1996年《電信法》犯的大錯誤，事實證明也是失敗的?！白詈玫墓芾磙k法是把天然壟斷部分與可競爭部分分開。比如，將電信與廣電系統(tǒng)的接入網(wǎng)絡(luò)從其他業(yè)務(wù)中剝離，成立獨立的、保持微利甚至依靠政府補貼的非盈利公用事業(yè)企業(yè)。這樣，就使互聯(lián)網(wǎng)和其他業(yè)務(wù)可以在公平的條件下充分競爭?！?

楊培芳也認(rèn)為，第五次電信改革，以寬帶作為切入點很好，但僅將占電信2％業(yè)務(wù)比例的IDC劃歸到廣電，這還稱不上第五次電信改革?！皯?yīng)該考慮整個體系怎么改，至少包括終端接入層、骨干網(wǎng)絡(luò)層、數(shù)據(jù)平臺層；還應(yīng)該考慮信息內(nèi)容媒體提供商（ICP）和應(yīng)用服務(wù)提供商（ASP）?！彼J(rèn)為，社科院報告中的寬帶瓶頸主要是業(yè)務(wù)問題，必須開發(fā)出更多的應(yīng)用服務(wù)業(yè)務(wù)，通過有效有序競爭來繁榮信息通信市場，“不要走行政壟斷的回頭路”。

呼喚融合監(jiān)管

在廣電、電信壁壘重重的監(jiān)管體制下，三網(wǎng)業(yè)務(wù)在技術(shù)層面仍不可阻擋地融合著。集成播控運營商，就是在這監(jiān)管割裂、但技術(shù)融合的夾縫中產(chǎn)生的別有中國特色的運作主體。

財新《新世紀(jì)》記者了解到，雖然國家早已確定了廣電負(fù)責(zé)播控平臺的主基調(diào)，但電信企業(yè)內(nèi)部仍對此存在極大異議。中國電信集團(tuán)公司監(jiān)管事務(wù)部羅明偉于3月2日在行業(yè)報《人民郵電報》上公開撰文直言，“集成播控權(quán)歸廣電部門所有”的政策已經(jīng)開始引發(fā)三網(wǎng)融合經(jīng)營主體對于“市場運作和產(chǎn)業(yè)發(fā)展究竟是向市場化運作靠攏，還是會更多地向政企、政事合一色彩的模式靠攏”的擔(dān)憂。他認(rèn)為，融合業(yè)務(wù)的運作模式也將對未來的融合市場的監(jiān)管帶來許多挑戰(zhàn)，導(dǎo)致市場監(jiān)管中可能會難以分清經(jīng)營性行為和行政性行為，同時多頭管理問題也將困擾新興融合業(yè)務(wù)的市場監(jiān)管。

因此，推進(jìn)新一輪電信改革的前提是率先進(jìn)行市場監(jiān)管體制的改革，理順部門關(guān)系，明確政企分離的改革方向，建立既符合市場需要，又兼顧國家安全的業(yè)務(wù)監(jiān)管模式。

楊培芳則表示，信息通信需要統(tǒng)一監(jiān)管，監(jiān)管缺位、錯位的改革不可行。即使西方市場自由化程度很高的國家，比如美國有聯(lián)邦通信委員會（FCC），英國有通信管制局（OFCOM），韓國有信息通信部，中國臺灣有廣播通信委員會（NCC），都是通信里邊包括廣播電視。在中國的特殊國情下，廣電政企分開之后，能在廣電基礎(chǔ)上組建“綜合信息通信監(jiān)管機構(gòu)”或者“國家廣播通信委員會”也不失一條可行之路。

楊培芳同時指出，此前四次電信改革，更多受到國際政治因素和國內(nèi)集團(tuán)利益、部門利益的影響，國家主管部門沒有起到什么作用，“第五次電信改革應(yīng)該是一個復(fù)雜的體系，不能簡單化。希望此次改革能更多遵循技術(shù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、更多征求業(yè)內(nèi)專家組織的意見?！?