厘清政策邊界 寬帶中國(guó)只待“執(zhí)行力”

厘清了政策與市場(chǎng)的邊界，寬帶中國(guó)戰(zhàn)略開(kāi)始重點(diǎn)關(guān)注普及率、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、寬帶與應(yīng)用的協(xié)調(diào)方面。普遍服務(wù)基金的明確、一系列細(xì)則的出臺(tái)，已經(jīng)為寬帶中國(guó)的所有參與者標(biāo)明職責(zé)。而現(xiàn)在，產(chǎn)業(yè)鏈更關(guān)注這些職責(zé)如何執(zhí)行。

稱謂從“重要信息通信基礎(chǔ)設(shè)施”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;戰(zhàn)略性公共基礎(chǔ)設(shè)施”，寬帶的地位也終于從一個(gè)行業(yè)話題上升為國(guó)家戰(zhàn)略。

2013年8月1日，國(guó)務(wù)院向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)下發(fā)《“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略及實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱“《方案》”)。

與2012年初國(guó)務(wù)院首次提出實(shí)施寬帶中國(guó)工程時(shí)伴隨的轟動(dòng)效果不同，這一次，寬帶中國(guó)戰(zhàn)略沒(méi)有與之相伴的濃墨重彩，“風(fēng)頭”似乎全被同期公布的“易信”搶光了。

但這并非寬帶中國(guó)戰(zhàn)略不具影響力。相反，在醞釀戰(zhàn)略的一年半之中，整個(gè)寬帶產(chǎn)業(yè)鏈都經(jīng)歷了那段初始激進(jìn)、中途彷徨、因高投資低回報(bào)后繼乏力，然后反思、改進(jìn)的過(guò)程，各政府機(jī)構(gòu)也漸漸從最初的利益糾葛中逐漸明晰自身的職能定位。

本次《方案》通過(guò)五項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)、七個(gè)專欄工程、七大政策舉措清晰地給出了國(guó)家的戰(zhàn)略思路：“政府來(lái)主導(dǎo)提高寬帶的普及率、滲透率，建立可持續(xù)、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制合理公平的產(chǎn)業(yè)環(huán)境，提高寬帶與應(yīng)用的匹配。”而至于寬帶的速率、價(jià)格、建設(shè)模式，自然交由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。

洗盡鉛華之后，寬帶中國(guó)逐漸厘清了市場(chǎng)與政策的邊界。

普遍服務(wù)基金待立

寬帶戰(zhàn)略最關(guān)鍵的“資金投入”已經(jīng)傾向于農(nóng)村、中西部地區(qū)?！斗桨浮分攸c(diǎn)任務(wù)第一項(xiàng)要求“推進(jìn)區(qū)域?qū)拵ЬW(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)發(fā)展”，對(duì)中西部地區(qū)給予政策傾斜、將農(nóng)村地區(qū)納入電信普遍服務(wù)范圍；七大專欄之首則是啟動(dòng)“寬帶鄉(xiāng)村”工程。與此同時(shí)，關(guān)于財(cái)稅的政策舉措則完全針對(duì)農(nóng)村、中西部地區(qū)有的放矢，《方案》要求：完善電信普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，形成支持農(nóng)村和中西部地區(qū)寬帶發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制；通過(guò)稅收優(yōu)惠、完善融資政策等方式引導(dǎo)寬帶向中西部、農(nóng)村發(fā)展。

一直以來(lái)，運(yùn)營(yíng)商貫徹著“寬帶建設(shè)主體”的職能，但同時(shí)，運(yùn)營(yíng)商作為上市企業(yè)，對(duì)資本支出同樣要求立竿見(jiàn)影的投資回報(bào)率。

也正是因?yàn)橥顿Y回報(bào)率原因，農(nóng)村寬帶始終未見(jiàn)起色。2011年，中國(guó)城市人口首度超過(guò)農(nóng)村人口，占比51%；但這一年，中國(guó)寬帶用戶數(shù)1.5億，農(nóng)村寬帶用戶僅3300萬(wàn)，中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平限制了用戶對(duì)于寬帶的需求能力。中國(guó)電信科技委主任韋樂(lè)平曾分析指出：“在普通城鎮(zhèn)地區(qū)FTTH的投資回收期是7年；但中部地區(qū)大約為11年，而像內(nèi)蒙古此類西部偏遠(yuǎn)地區(qū)，100年也無(wú)法回收投資成本。”一般投資回報(bào)期超過(guò)10年的項(xiàng)目必然會(huì)市場(chǎng)所拋棄。

2011年2月底，中國(guó)電信在全國(guó)啟動(dòng)“寬帶中國(guó)·光網(wǎng)城市”戰(zhàn)略，這一年，F(xiàn)TTH(光纖入戶)飛入尋常百姓家。

2012年初，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議首次提出將實(shí)施“寬帶中國(guó)”工程、寬帶中國(guó)戰(zhàn)略研究小組成立、寬帶普及提速工程啟動(dòng)，當(dāng)時(shí)寬帶普及提速的首個(gè)任務(wù)指標(biāo)就是FTTH覆蓋率。

2011年-2012年，中國(guó)電信各省公司發(fā)力FTTH，公司KPI也全面向FTTH傾斜，但由于FTTH的高額投入，大多省公司出現(xiàn)“超支”現(xiàn)象。2012年下旬，中國(guó)電信董事長(zhǎng)王曉初在一次內(nèi)部會(huì)議上提出：“FTTH需要冷靜投資，要將重心放在需求高的城市、地區(qū)，在農(nóng)村地區(qū)停止FTTH的新建。”

也正是因此，中國(guó)電信一直力求國(guó)家能出臺(tái)戰(zhàn)略資金，扶持寬帶建設(shè)，并逐漸拉動(dòng)寬帶普及率提升。但截至目前，寬帶普遍服務(wù)基金機(jī)制依舊仍未建立。

“這一次，國(guó)務(wù)院明確提出完善電信普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，是極大利好消息。”一位工業(yè)和信息化部專家告訴記者：“畢竟，推動(dòng)該政策的主體由工業(yè)和信息化部變?yōu)閲?guó)家，目前最重要的就是完善這一補(bǔ)償機(jī)制。”

“但普遍服務(wù)基金的錢(qián)從哪里來(lái)?補(bǔ)償?shù)谋壤嵌嗌?這些都還未明確。”多位接受記者采訪的業(yè)內(nèi)人士關(guān)心于此。2012年初，工業(yè)和信息化部組織寬帶領(lǐng)域的大部分專家在經(jīng)過(guò)多地調(diào)研之后，曾提出：“希望能夠把三大運(yùn)營(yíng)商每年上繳的錢(qián)拿出一部分，作為專項(xiàng)資金。”但這一提議并未得到財(cái)政部同意。

重在行動(dòng)

不過(guò)，雖然財(cái)政扶持懸而未決，政策扶持卻已經(jīng)漸有小成。2013年3月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合工業(yè)和信息化部發(fā)布了《住宅區(qū)和住宅建筑內(nèi)光纖到戶通信設(shè)施工程設(shè)計(jì)規(guī)范》及《住宅區(qū)和住宅建筑內(nèi)光纖到戶通信設(shè)施工程施工及驗(yàn)收規(guī)范》兩項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，并于4月1日起正式實(shí)行。

兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，匯集了近三年來(lái)各省通管局、建設(shè)廳在通信設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，共10條總則，其中3條強(qiáng)制執(zhí)行。而該標(biāo)準(zhǔn)的目的則是為了規(guī)范全國(guó)的住宅小區(qū)通信配套設(shè)施的規(guī)范、共建共享，以及公平接入。標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了住宅區(qū)內(nèi)管道所有權(quán)歸屬開(kāi)發(fā)商，開(kāi)發(fā)商須為運(yùn)營(yíng)商提供公平接入；紅線內(nèi)線路所有權(quán)歸屬業(yè)主，業(yè)主可自由選擇住宅內(nèi)運(yùn)營(yíng)商。

同期，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《城市通信工程規(guī)劃規(guī)范》，并批準(zhǔn)為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，9月1日起實(shí)施。“越來(lái)越多的城市規(guī)劃部門(mén)開(kāi)始意識(shí)到，通信基礎(chǔ)設(shè)施在城市中的重要性開(kāi)始上升，而捉襟見(jiàn)肘的管道、機(jī)房、基站資源開(kāi)始制約城市發(fā)展。”江蘇郵電設(shè)計(jì)院副院長(zhǎng)楊紅偉向記者介紹，兩年前，江蘇城市規(guī)劃部門(mén)就聯(lián)合通管局制定了該省的城市通信工程規(guī)范。“管道、機(jī)房、基站，都在規(guī)范中予以明示，建設(shè)部門(mén)必須提供這些資源。”在無(wú)錫，這些資源對(duì)運(yùn)營(yíng)商免費(fèi)開(kāi)放。

保障通信資源是寬帶戰(zhàn)略有序開(kāi)展的基礎(chǔ)，為此工業(yè)和信息化部數(shù)年之中與多個(gè)部委協(xié)調(diào)資源配置。今年4月，工業(yè)和信息化部聯(lián)合國(guó)資委優(yōu)化了共建共享的考核要求和具體指標(biāo)；今年5月，吉林省通信管理局聯(lián)合省教育廳出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范校園電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的通知》，對(duì)校園電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行為進(jìn)行規(guī)范。

此外，年初，工業(yè)和信息化部牽頭成立了寬帶發(fā)展聯(lián)盟，支撐寬帶發(fā)展，服務(wù)寬帶產(chǎn)業(yè)。8月16日，寬帶發(fā)展聯(lián)盟發(fā)布第一期《中國(guó)寬帶速率狀況報(bào)告》。報(bào)告指出：今年上半年我國(guó)寬帶用戶進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)下載時(shí)的平均速率為2.93Mbit/s，瀏覽網(wǎng)頁(yè)的平均首屏呈現(xiàn)時(shí)間為2.55秒，觀看網(wǎng)絡(luò)在線視頻的平均速率為1.03Mbit/s。[!--empirenews.page--]

寬帶發(fā)展聯(lián)盟理事長(zhǎng)鄔賀銓在解讀該報(bào)告時(shí)指出了數(shù)據(jù)所反映出的中國(guó)寬帶發(fā)展的不足：“寬帶發(fā)展區(qū)域不均衡相當(dāng)突出；網(wǎng)站視頻節(jié)目源速率偏低，未來(lái)可增加更高碼流速率更高質(zhì)量的節(jié)目源以使網(wǎng)民有更好的用戶體驗(yàn)。”

8月1日，工業(yè)和信息化部啟動(dòng)《2013年度寬帶網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化示范項(xiàng)目》，該項(xiàng)目計(jì)劃在北京地區(qū)聯(lián)合大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、CDN企業(yè)，在今年9-12月期間，通過(guò)部署CDN節(jié)點(diǎn)、優(yōu)化信源分布等方式，提高用戶體驗(yàn)速率15%—30%以上。而項(xiàng)目支持重點(diǎn)自然是內(nèi)容提供商。

此外，科技部也在陸續(xù)啟動(dòng)新一輪的科技專項(xiàng)，支撐諸如超100G、WDM PON、智能ODN等項(xiàng)目的核心技術(shù)研究。

期盼落地

不過(guò)，《方案》的執(zhí)行絕非一番風(fēng)順。根據(jù)《方案》要求，“市政設(shè)施、公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、地鐵等公共設(shè)施應(yīng)向?qū)拵ЬW(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)開(kāi)放，并提供通行便利。”

一直以來(lái)，由于施工條件、政策條件限制，運(yùn)營(yíng)商在鐵路、公路、橋梁、地鐵等地部署通信設(shè)施時(shí)，只能選擇租用該地主管部門(mén)的設(shè)施或者管道，而后者則向運(yùn)營(yíng)商漫天要價(jià)。

以山東電信人士向記者舉例介紹：“京滬高鐵途徑山東，鐵路通信設(shè)施由第三方承建，運(yùn)營(yíng)商只能租用。山東電信、聯(lián)通、移動(dòng)，各需向鐵道部支付1000萬(wàn)/年，途經(jīng)各省，無(wú)一幸免。”也正是因此，本來(lái)絕沒(méi)有技術(shù)問(wèn)題的高鐵通信，直至今日方始有所緩解。“此外，高速公路沿途管道向運(yùn)營(yíng)商開(kāi)放時(shí)同樣收費(fèi)高昂，地鐵、橋梁更甚。”該電信人士笑稱：“都說(shuō)我們壟斷，相比較他們而言，自愧不如。”

目前為止，尚未聽(tīng)聞鐵路、交通等部門(mén)有出臺(tái)配套細(xì)則的跡象。

此外，即便已經(jīng)出臺(tái)的細(xì)則，在執(zhí)行中也不盡如人意。以光纖入戶的兩項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)而言，目前已公開(kāi)實(shí)施該方案，且取得建設(shè)成果的省份僅包括江蘇、上海、四川、廣州、浙江。“而其中，上海地區(qū)的新建住宅樓宇光纖，大部分只向上海電信開(kāi)放。”一業(yè)內(nèi)人士告訴記者：“實(shí)際上，這兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)還沒(méi)有帶來(lái)真正的公平接入。”究其原因則是執(zhí)行乏力，“各地管局人手短缺，不可能監(jiān)督一省的政策執(zhí)行，而不少城市規(guī)劃部門(mén)又缺少驗(yàn)收經(jīng)驗(yàn)。”

而各類科技專項(xiàng)、政府專項(xiàng)的申請(qǐng)、審批也略有瑕疵。“大部分都被國(guó)有企業(yè)拿下，很多民營(yíng)企業(yè)得不到支持。”一民營(yíng)企業(yè)人士向記者陳述：“目前，通信產(chǎn)業(yè)的核心推動(dòng)力已經(jīng)扛在民企肩上、通信市場(chǎng)也是民營(yíng)企業(yè)來(lái)發(fā)揮鲇魚(yú)效應(yīng)，希望一些科技專項(xiàng)也能向民企公平開(kāi)放。”

對(duì)大部分通信企業(yè)而言，目前寬帶中國(guó)戰(zhàn)略帶來(lái)的利好還潛藏于日后的執(zhí)行之中。經(jīng)歷了太多波折的通信企業(yè)，更關(guān)注的是戰(zhàn)略的執(zhí)行。