舒華英談電信業(yè)改革：拒絕外科手術(shù) 實(shí)現(xiàn)網(wǎng)運(yùn)分離

12月12日消息（岳明）剛剛結(jié)束的中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)釋放了改革的強(qiáng)烈信號(hào)，并就經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明“五位一體”改革及黨的建設(shè)作了總體部署，要求到2020年在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果。

全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，對(duì)未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面深化改革作出頂層設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃，將推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)新一輪改革。此次《決定》提出了國(guó)企改革的方向，包括積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、明確國(guó)有資本繼續(xù)控股經(jīng)營(yíng)的自然壟斷行業(yè)改革內(nèi)容、提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政等引發(fā)廣泛關(guān)注。

作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性的通信產(chǎn)業(yè)也將面臨新的改革機(jī)會(huì)；三大電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)作為大型國(guó)有企業(yè)，更是改革的重點(diǎn)和行業(yè)發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)。北京郵電大學(xué)博導(dǎo)舒華英教授在接受C114中國(guó)通信網(wǎng)采訪時(shí)表示，
從我國(guó)電信業(yè)30年的改革發(fā)展歷程來(lái)看，外科手術(shù)式的拆分重組對(duì)于國(guó)家寬帶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息化工業(yè)化融合、信息消費(fèi)戰(zhàn)略推進(jìn)都不會(huì)帶來(lái)正能量，只是在折騰了運(yùn)營(yíng)商。

“行業(yè)改革是勢(shì)在必行的，但能否走好這條路還是要看配套的頂層設(shè)計(jì)能否跟上。改革不可能再走拆分重組搞利益平衡的老路，而應(yīng)該進(jìn)一步放寬民間資本準(zhǔn)入，鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與基礎(chǔ)電信領(lǐng)域，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。而要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，就必須要做到完善的法律保障和運(yùn)營(yíng)商網(wǎng)運(yùn)分離。”

拒絕折騰

今年10月底，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心首次向社會(huì)公開了其“383”改革方案總報(bào)告全文，報(bào)告稱電信業(yè)要加快業(yè)務(wù)相互開放，實(shí)質(zhì)性推進(jìn)三網(wǎng)融合。實(shí)現(xiàn)電信、互聯(lián)網(wǎng)、廣電主體業(yè)務(wù)相互開放和相互進(jìn)入；整合分散的監(jiān)管職能，建立統(tǒng)一監(jiān)管體系；再次重組電信企業(yè)，形成多家競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力相當(dāng)?shù)碾娦胚\(yùn)營(yíng)商。

在舒華英看來(lái)，用重組與拆分的方式作為改革的手段只看到了表面現(xiàn)象，不是解決電信業(yè)現(xiàn)有深層次問(wèn)題的有效方法。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，業(yè)務(wù)與網(wǎng)絡(luò)的分離才是改革的方向，因此重組拆分等手段恐怕是治標(biāo)難治本。“重組與拆分純粹是在折騰運(yùn)營(yíng)商，我們應(yīng)該充分吸取數(shù)次改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。”

隨著信息技術(shù)的突飛猛進(jìn)以及可預(yù)見的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的到來(lái)，電信行業(yè)現(xiàn)有的體制已不適應(yīng)發(fā)展的趨勢(shì)。要想從根本上解決民資平等、公平進(jìn)入電信業(yè)問(wèn)題，配套的頂層設(shè)計(jì)和具體的推進(jìn)步驟要跟上。“改革不能停留在政策的提出和空喊上。”舒華英說(shuō)。“在我看來(lái)，三中全會(huì)有兩大重要決定：一是設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)，二是設(shè)立改革領(lǐng)導(dǎo)小組，而電信行業(yè)的改革就需要依靠國(guó)家安全委員會(huì)和改革領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。”

舒華英直言，我國(guó)電信行業(yè)之前的數(shù)次改革，更多是囿于行業(yè)內(nèi)部進(jìn)行利益重新分配和再平衡，只有超越幾大部委之上的國(guó)家層面的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，才有利于破解各方利益博弈的弊端。“政策制定者和決策者必須站在國(guó)家的高度，處理好各部門的利益紛爭(zhēng)，這就要寄希望于改革領(lǐng)導(dǎo)小組。”

網(wǎng)運(yùn)分開

在我國(guó)眾多國(guó)有資產(chǎn)占據(jù)主導(dǎo)地位的行業(yè)中，電信行業(yè)可謂是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)最為強(qiáng)烈的，“的確，經(jīng)過(guò)多次改革重組，電信行業(yè)的市場(chǎng)化程度雖已遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在其他壟斷行業(yè)前面，但仍然存在較大的改革空間。”舒華英說(shuō)。

《決定》中提到，“根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化”。“網(wǎng)運(yùn)分開”對(duì)電信行業(yè)來(lái)說(shuō)并不陌生，不少國(guó)家的通信行業(yè)已作出此類嘗試，效果好壞不盡相同。舒華英認(rèn)為，未來(lái)電信行業(yè)應(yīng)積極探索網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)分離的道路，不分離就不能解決非公有資本“公平進(jìn)入”問(wèn)題。

在當(dāng)前社會(huì)，信息網(wǎng)絡(luò)如同空氣和水，已成為社會(huì)生活最基本的基礎(chǔ)設(shè)施之一。如果還把網(wǎng)絡(luò)作為商品社會(huì)中非公用的設(shè)施來(lái)對(duì)待，就違背了生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力發(fā)展相適應(yīng)的規(guī)律。在舒華英看來(lái)，未來(lái)電信業(yè)必然會(huì)分為兩部分：一部分成為國(guó)家信息基礎(chǔ)設(shè)施，逐步演變?yōu)闉楣彩聵I(yè)；另一部分則是在網(wǎng)絡(luò)建成的基礎(chǔ)上，所有基于網(wǎng)絡(luò)的業(yè)務(wù)都可以讓具備條件的企業(yè)運(yùn)營(yíng)，展開更為充分的競(jìng)爭(zhēng)。

穩(wěn)步推進(jìn)

但要真正實(shí)現(xiàn)網(wǎng)運(yùn)分離，卻不是一件容易的事情，“改革需要一個(gè)過(guò)程，不可能一蹴而就，不能冒進(jìn)，應(yīng)該扎扎實(shí)實(shí)地穩(wěn)步推進(jìn)。”舒華英說(shuō)，“我個(gè)人也非常反對(duì)休克式的改革方式。”

在他看來(lái)，改革應(yīng)當(dāng)分步走，首先完成目前存在的三大運(yùn)營(yíng)商的網(wǎng)絡(luò)真正地互聯(lián)互通，對(duì)用而言網(wǎng)內(nèi)網(wǎng)間的速率、價(jià)格都應(yīng)一致，破除運(yùn)營(yíng)商網(wǎng)間的帶寬瓶頸；其次鼓勵(lì)運(yùn)營(yíng)商企業(yè)內(nèi)部首先將基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)語(yǔ)音分離成立一個(gè)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)子公司，獨(dú)立核算；其他的新業(yè)務(wù)成立各自的運(yùn)營(yíng)子公司獨(dú)立核算，基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)子公司和其他子公司以公開的的價(jià)格結(jié)算，這種公開的價(jià)格也適用于社會(huì)上所有的經(jīng)驗(yàn)同類業(yè)務(wù)的公司，這樣就實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)接入上的公平，可造就公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。

企業(yè)內(nèi)部剝離出的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)子公司應(yīng)當(dāng)納入國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施范疇、是公用事業(yè)，他是微利或不盈利的企業(yè)，該子公司承擔(dān)著普遍服務(wù)的責(zé)任，所以大規(guī)模的建設(shè)資金應(yīng)納入國(guó)家的預(yù)算之中或享受政府采購(gòu)服務(wù)的范疇；同時(shí)因公司是獨(dú)立運(yùn)營(yíng)、獨(dú)立核算，所以易于政府和社會(huì)的監(jiān)管。這樣在目前的三大運(yùn)營(yíng)商中形成了兩種運(yùn)營(yíng)模式，一種是完全政府和社會(huì)監(jiān)管的、另一種是完全市場(chǎng)化的。由于有三家基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)公司，他們之間也會(huì)存在有限度的競(jìng)爭(zhēng)，這就避免了目前一些國(guó)家實(shí)施的網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)分離的弊端。

法律支撐

在舒華英看來(lái)，《決定》中還有一項(xiàng)非常關(guān)鍵的內(nèi)容就是“加大依法管理網(wǎng)絡(luò)力度，加快完善互聯(lián)網(wǎng)管理領(lǐng)導(dǎo)體制，確保國(guó)家網(wǎng)絡(luò)和信息安全”。

的確，近年來(lái)，國(guó)家治理互聯(lián)網(wǎng)的決心和力度不斷加大。“但目前互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管經(jīng)常面臨管理部門九龍治水的局面，問(wèn)題的根源在于法律法規(guī)的缺失。”舒華英說(shuō)，“以前大家都呼吁盡快出臺(tái)《電信法》，作為行業(yè)監(jiān)管的指導(dǎo)原則，但現(xiàn)在來(lái)看《電信法》應(yīng)擴(kuò)展為《信息通信法》。”

“現(xiàn)在我們已經(jīng)進(jìn)入了移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，再加上互聯(lián)網(wǎng)對(duì)各行各業(yè)的滲透也在加快，互聯(lián)網(wǎng)化已經(jīng)成為現(xiàn)在的發(fā)展趨勢(shì)，單純的講《電信法》涵蓋范圍不足。而在《信息通信法》中則可以將信息安全、信息保密、信息公開、隱私保護(hù)等互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)上所有的行為都納入其中，盡快出臺(tái)此法，互聯(lián)網(wǎng)管理的一系列問(wèn)題將迎刃而解。”舒華英說(shuō)。[!--empirenews.page--]

另外一點(diǎn)就是包括頻譜資源管理和利用，在舒華英看來(lái)，我國(guó)在這方面還停留在上世紀(jì)四五十年代的資源分配模式上，而要用市場(chǎng)的手段進(jìn)行配置。為了促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這些資源在非戰(zhàn)時(shí)都應(yīng)該拿出來(lái)供民眾使用。出臺(tái)《信息通信法》，成立超越部門之間的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也能解決好這個(gè)問(wèn)題。

革新監(jiān)管

眾所周知，傳統(tǒng)電信運(yùn)營(yíng)商之所以需要進(jìn)行嚴(yán)格的市場(chǎng)進(jìn)入管制，除了電信網(wǎng)絡(luò)本身全程全網(wǎng)的自然技術(shù)特征之外，最重要原因是其規(guī)模龐大的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)投資需要一個(gè)漫長(zhǎng)的投資回收周期。

隨著互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用以及智能終端的快速發(fā)展和普及，現(xiàn)在的信息通信業(yè)不再是以語(yǔ)音為主的競(jìng)爭(zhēng)，數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)才是方向。以目前最火爆的OTT應(yīng)用微信來(lái)看，用戶數(shù)量已經(jīng)突破了6億；與此同時(shí)，騰訊利用微信進(jìn)行語(yǔ)音、短信、彩信、視頻等業(yè)務(wù)的服務(wù)，開始全方位拓展。甚至是中國(guó)移動(dòng)董事長(zhǎng)奚國(guó)華都公開表示，OTT對(duì)電信業(yè)沖擊將是未來(lái)的最大挑戰(zhàn)。

微信雖然能繞過(guò)運(yùn)營(yíng)商直接面對(duì)用戶，但卻繞不開運(yùn)營(yíng)商提供的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)和管道，微信等OTT業(yè)務(wù)的發(fā)展也會(huì)給運(yùn)營(yíng)商帶來(lái)更多增收的機(jī)會(huì)，但運(yùn)營(yíng)商惟有創(chuàng)新才能在越來(lái)越多競(jìng)爭(zhēng)者的環(huán)境中獲得有利位置。

但難點(diǎn)就在于此，運(yùn)營(yíng)商并沒(méi)有一個(gè)創(chuàng)新的土壤。“在現(xiàn)有的機(jī)制之下，運(yùn)營(yíng)商很難實(shí)現(xiàn)‘去電信化’和‘互聯(lián)網(wǎng)化。作為國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)，運(yùn)營(yíng)商做對(duì)了99件事情但做錯(cuò)了一件，都會(huì)被否定，這種不允許失敗的思路與互聯(lián)網(wǎng)基因是格格不入的。”舒華英說(shuō)。“作為國(guó)有企業(yè)的婆家，國(guó)資委應(yīng)該轉(zhuǎn)變考核方式。”